内容摘要：随着行政权的扩张、行政理念的转换，行政的作用领域、活动范围显著扩大，行政行为日益多元化，行政权越来越多的介入直接调整民事行为，使得人民法院受理的行政案件逐渐呈现出法律关系多元化、复杂化的特点。行政诉讼和民事诉讼各有局限性，单纯依靠任何一种诉讼程序解决法律关系相互交织、关联的案件都难以达到理想效果。因此，寻找一种符合中国实际的解决办法已成为一个亟待解决的问题。本文从行政附带民事诉讼的必要性、条件、范围以及的程序中的具体问题入手，拟对于行政附带民事诉讼展开法理思考。
关键词：行政附带民事诉讼 范围 条件 具体问题
当某一主体的行为分别影响到两个或两个以上的法律部门所调整的社会关系时，客观上就会形成两种或两种以上不同的法律关系，产生两种或两种以上不同性质的争议。在我国现行司法体制之下，由于不同性质的争议分别由同一法院内部不同的审判庭适用不同的规则来审理，因此必然会发生不同性质诉讼之间的交织与关联。(1)实践中，行政争议与民事争议相互交织的案例历来有之，近年来随着行政权的扩张，行政理念的转换，行政的作用领域、活动范围显著扩大，行政行为的日益多元化，行政权越来越多的介入直接调整民事行为，使得人民法院受理的行政案件逐渐呈现出法律关系多元化、复杂化的特点。在这一背景下，行政附带民事诉讼作为一种新的诉讼模式逐渐为实务界探索适用，但由于缺乏明确的法律依据，人民法院在操作时往往左右为难、无所适从。
一、我国民行交叉案件的处理现状
由于没有明确的法律规定，学界也认识不一，人民法院对于行政争议与民事争议交织的案件处理方式形态各异。多数情况下，民事审判部门在审理民事争议过程中查明关联有具体行政行为时奉行“先行后民”原则，如涉及房屋权属纠纷案件，民事法官在审理中一旦查知一方持有房屋产权证便中止民事诉讼，告知当事人先行就房屋产权登记进行行政诉讼，待行政诉讼终结后再行恢复民事诉讼。也有在行政审判过程实行“先民后行”，如房屋行政登记诉讼案件中，行政庭法官查明当事人因作为房屋登记基础行为的共有、买卖、赠与、继承等民事法律关系存在争议的，便终中止行政诉讼，告知当事人先行解决民事争议。实践中还存在分别裁判互不影响的情形，但这种模式存在裁判结果不一致或相互矛盾而使法院陷入被动的可能。行政诉讼和民事诉讼各有局限性，单纯依靠任何一种诉讼程序解决法律关系相互交织、关联的案件都难以达到理想效果。因此，寻找一种符合中国实际的解决办法已成为亟待解决的问题，也就有了很多法院开始对行政附带民事诉讼模式进行探索和尝试。
二、行政附带民事诉讼的立法依据解读
行政诉讼与民事诉讼有许多相同之处，我国在《行政诉讼法》实施之前，对行政案件的审理均适用民事诉讼程序。两种诉讼虽有千丝万缕的联系，但在我国《行政诉讼法》中却并不存在行政附带民事诉讼这一概念。1999年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第61条规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。该条采用了“一并审理”的措辞，而没有使用“行政附带民事诉讼”这一用语，可以说学术界和理论界所讨论的行政附带民事诉讼的提法及相关程序没有被最高人民法院所认可。(1)笔者认为，该条文规定略显简单狭窄，“仅限于行政裁决可适用一并审理”，发布至今历时十多年，很难适应并解决实践中行政诉讼与民事诉讼联系日益紧密的现实问题。但透过该条文，我们可以了解最高人民法院如此规定是基于以下几个方面考虑：第一，方便当事人诉讼，节省诉讼成本，也即符合诉讼程序效益原则的要求。以波斯纳为代表的经济分析法学派认为在诉讼程序中，各主体的行为如同市场竞争一样，彼此地位平等、机会相同，同时都要做出成本支付，才能获得相应的收益。恰当的审判程序不仅应当通过裁决使资源分配达到效益极大化，而且审判程序本身必须做到尽可能减低成本、提高判决收益。(2)行政诉讼同样必须遵循效益原则，以行政裁决为例，民事争议当事人以行政裁决违法提起行政诉讼，法院判决维持行政裁决，则民事争议仍然存在；法院判决撤销行政裁决或责令重作，则民事争议也并未得到实际解决。在法院的审理过程中，已经对作为事实依据的民事争议进行了审理或已查清了事实，却对此不作裁判，而仅针对行政裁决部分裁判，这是明显不符合诉讼效益原则的。第二，提高行政审判效率，避免行政与民事审判结果相矛盾，意即保持法院裁判的一致性。从司法权威性的角度不难理解，司法权威性是司法能够有效运作并发挥其作用的基础。司法本质上是一种自由裁量权，而如何确保司法裁判的最终性和一致性必然是树立司法权威的重要话题。实践中不同法院、甚至同一法院不同部门先后作出相互矛盾的裁判也常有出现，这无疑极大的动摇了司法的权威性。行政争议与民事争议关联日益紧密已经成为趋势现象，人民法院在实践中将关联紧密的两种争议一并审理，行政附带民事诉讼无疑是一个很好的选择，也能够切实的确保裁判的一致性。第三，彻底解决纠纷，维护法律关系与社会秩序的稳定性。行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联地案件。在实践中存在的行政争议与民事争议相关联的案件中，当事人表面是诉讼具体行政行为，背后却必然存在一个难以化解的民事纠纷，而且其目的也多是意欲通过行政诉讼为解决其民事纠纷。人民法院若只单纯的审查行政行为的合法性，是无法彻底解决当事人之间争议的。同时，如果对当事人之间的民事纠纷完全置之不理，也势必难以解决行政争议。因此，对行政与民事争议一并审理解决有助于彻底化解纠纷。由此，我们不难看出，在构建科学完善的行政诉讼制度过程中，这一尚留有余地的条文无疑将可能成为把行政附带民事诉讼纳入法律明文规定的重要依据。
三、行政附带民事诉讼的概念界定及使用范围
（一）行政附带民事诉讼的概念界定
如何界定行政附带民事诉讼的概念呢？笔者认为可以借鉴刑事附带民事诉讼制度进行思考。刑事附带民事诉讼是指司法机关在刑事诉讼过程中，在追究被告人刑事责任的同时，附带解决因被告人的犯罪行为所引起的物质损失，由被害人提起请求赔偿的诉讼活动。(1)同一行为可能触犯刑法，同时也构成侵权，本属于两种不同性质的法律责任，在实践中为提高诉讼效率而将两个诉讼合并。附带诉讼，是指人民法院在解决某一纠纷时，就案件事实所涉及的另一性质的法律关系同时予以解决的制度。是为了节约时间、增加效率、确保同类案件裁判一致性而进行的一种特殊诉讼形式。结合刑事附带民事诉讼的定义和所表现的特征，我们可以这样界定行政附带民事诉讼：在行政诉讼过程中人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。(2)根据这一定义，实践中仍然难以作为准确适用的标准，其外延仍不明确，其关键在于“密切相关”这一标准难以具体把握。由此，研究行政附带民事诉讼的适用范围和条件成为推广这一制度的必需。
（二）行政附带民事诉讼的适用范围、条件
行政附带民事诉讼有一定的范围限制，由于缺乏统一明确的标准，司法实践中对于适用行政附带民事诉讼的范围和条件各不相同。在理论界，对于行政附带民事诉讼的范围也存在不同的意见：一种认为应包括行政处罚和行政裁决案件；(1)一种认为仅包含行政裁决案件，而不包括行政处罚案件；(2)一种认为行政颁证行为和行政裁决引起行政争议的案件，而对于行政处罚案件只是选择适用(3)。对于具体范围的确定，各国法院方法不一，有的由法院判例确定，有的由法律规定。并且范围的宽窄也不尽相同，窄到仅限于行政行为造成的损害赔偿，宽则涵盖所有与行政相关的民事争议。参考大多数学者的观点以及司法实践中所累积的案例，笔者尝试对行政附带民事诉讼的适用范围作如下汇总列举：
1、行政处罚类案件。并不是所有行政处罚案件均可适用，只有存在侵权行为被害人的行政处罚案件方可适用行政附带民事诉讼。被处罚的行政相对人的行为既违反了相关法律法规又构成民事侵权，既要承担行政法律责任也要承担民事责任，两种责任基于同一行为产生。如被处罚人不服行政处罚决定和行政机关要求其承担的民事责任而提起诉讼；或是受害人不服该处罚决定所涉及的民事赔偿内容，要求增加赔偿而提起诉讼；或是被处罚人和被害人均不服而提起诉讼。
2、行政裁决类案件。即一方当事人不服行政机关就民事争议部分所作的行政裁决，在提起以行政机关为被告，请求法院撤销行政裁决的行政诉讼的同时附带提起以对方当事人为被告请求法院重新就民事争议作出的行政裁决的民事诉讼。行政裁决不同于一般行政行为，需以存在民事争议为前提，而行政相对人诉请撤销行政裁决的本意在于解决其民事争议，其中包括权属纠纷裁决、侵权纠纷裁决、损害赔偿裁决等。如甲乙两村因土地权属发生争议，县政府依申请作出裁决土地归一方所有，另一方不服提起诉讼。其诉讼的本意并不在撤销裁决，而意图通过法院撤销裁决并认可自己的土地权属。
3、行政确认类案件。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系、法律事实等事项依据职权或者依当事人的申请进行判断、甄别、并在此基础上做出证明、认可、确定的一种具体行政行为。(1)当事人不服行政机关的确认决定，认为应归属于自己某项权利被行政机关确认给他人而提起的诉讼，另一方则要求获得民事赔偿的诉讼；或是一方当事人不服行政机关的确认决定，要求撤销行政确认决定并责令对方当事人承担民事责任的诉讼。
4、行政许可类案件。并非所有行政行可案件均可适用行政附带民事诉讼，应限定于行政相对人实施行政机关已经许可的某种行为时，第三方认为其侵犯了自己的民事权益而产生争议，而行政相对人以其行为经过行政机关许可为抗辩的情形。如规划管理部门许可甲在某处建房，乙得知后认为影响其通行而阻止甲建房，并提行政诉讼并要求解决保护其通行权利或甲在乙提起行政诉讼时以排除妨碍为由向法院提起民事诉讼，人民法院均可一并审理。
通过对实践中适用行政附带民事诉讼制度案例的积累，利用归纳方法汇总，笔者尝试性的推导出行政附带民事诉讼制度的一些特征和适用条件：首先需以行政诉讼成立为前提。行政诉讼是主诉讼，行政诉讼不成立，就不存在附带民事诉讼之说，当事人就只能提起单独的民事诉讼。第二必须具有关联性，既指行政诉讼与民事诉讼之间存在关联性，也指行政争议与民事争议之间存在关联性。关联性是行政附带民事诉讼的本质特征，然而对其把握应在实践中视具体情况严格审查。第三必须是民事争议当事人在一审中提出。民事争议当事人可自主选择是否提起行政附带民事诉讼，若不选择附带诉讼方式，则应充分尊重其诉权。附带民事诉讼只能在一审中提起实际是保护的当事人对附带民事部分的上诉权，若在二审中提起则有可能因二审终审而造成附带民事部分一审终局。
四、审判实务中适用行政附带民事诉讼中的具体问题
审理行政附带民事诉讼案件在适用法律和遵循的法律程序上具有双重性，除适用行政诉讼法有关规定，遵循行政诉讼法的基本原则外，还要适用民事诉讼法，遵循民事诉讼法的基本原则。然而二者对于诉讼规则的规定不尽相同，在发生法律冲突时，我们不得不思索如何才能在保护当事人的诉讼权利、维护程序正义等方面处理得当。笔者列举以下问题略作分析。
1、主体问题。行政诉讼部分的当事人是明确的，附带民事诉讼部分的当事人只能是民事争议的主体双方，即行政诉讼附带民事诉讼只能由行政诉讼的原告或者第三人提起，行政机关不能作为附带民事诉讼部分的一方当事人。附带民事诉讼本质仍是民事诉讼，应当严格遵循“不告不理”的原则，如果民事争议的当事人在行政诉讼过程中并没有提出民事诉讼请求，则法院不能依职权主动对民事争议加以审理并作出裁判。民事争议当事人对于是否提起附带民事诉讼拥有选择权，如果不选择附带民事诉讼的方式，则法院只对行政争议做出裁判，这是基于对当事人诉权的尊重，也是民事权利自由处分原则的体现。
2、提起诉讼的时间问题。行政附带民事诉讼是在行政诉讼的本质还是属于行政诉讼，涉及民事争议部分的诉讼应处于从属地位。同时，既是附带诉讼，意即是需在同一诉讼程序中进行。那么民事争议应在何时提起更为合理？有学者认为民事争议当事人可以在行政诉讼的一审判决作出前提起附带民事诉讼。(1)笔者以为可参照《民事诉讼法》关于反诉、第三人参加诉讼的相关原理，将提起附带民事诉讼的时间限定在审理终结前，具体操作则应明确为庭审辩论终结之前。之所以这样规定，目的在于便于人民法院将两个诉讼合并审理，而行政附带民事诉讼本旨亦是如此，因此将在行政诉讼中提起附带民事诉讼的事件限定在一审法庭辩论终结之前是符合诉讼法原理的。而对于是否可以在二审中提出附带民事诉讼，可参照民事诉讼中关于在二审程序中提出反诉或增加诉讼请求的规定，针对民事争议进行调解而不宜径行判决，若能达成调解则完全可能一并化解行政争议，节省司法资源。若调解不成，则告知当事人另行提起民事诉讼。
3、审理的问题。虽然行政诉讼在很多方面借鉴了民事诉讼的规定，但究其本质还是两种性质不同的诉讼，在某些具体方面的规定也是不尽相同的，也就不可避免的会出现具体规则相冲突的问题。如举证质证及期限、审判组织、审理期限、审理方式、是否适用调解方面均存在或多或少的规则冲突。
首先是证据问题，行政诉讼与民事诉讼对于举证责任的规则明确，可按照既定规则运行。在举证期限方面，民事诉讼的举证期限一般明显长于行政诉讼，笔者认为在具体操作中应视具体情况区别处理，即若在开庭之前提出附带民事诉讼，在法院给予合理举证期限的前提下，民事争议当事人应在庭审开始前或庭审中提供证据；若在庭审开始后提起附带民事诉讼，则应遵从民事诉讼关于民事诉讼举证期限的规定，或由当事人协商，或由人民法院指定，但此期限不宜过长，否则可能因此违背合并审理提高程序效益和效率的初衷。
其次是审判组织问题。《民事诉讼法》规定民事案件可以审判员、人民陪审员组成合议庭审理，也可以由审判员独任审理。《行政诉讼法》仅规定了合议庭审理的模式，排除了简易程序独任审理的适用。实践中，人民法院正逐步推行行政审判适用简易程序独任审判的尝试性工作，因此在行政附带民事诉讼中逐步尝试简易程序的适用并非绝无可能。随着行政诉讼程序的日益完善，行政附带民事诉讼在审判组织的问题上可以随着简易程序在行政审判领域的适用而迎刃而解。
第三是审理方式问题。附带诉讼的审理方式一般有三种：一是一并审理、一并判决；二是分开审理、一并判决；三是分开审理、分开判决。笔者认为对于行政附带民事诉讼不必太过拘泥于某一种审理方式，可以视具体情况而定：对于事实清楚、关系简单的可以一并审理和裁判，而对于案情和法律关系复杂的案件可以分开审理和裁判。灵活运用审理方式既可提高效率，也可以准确解决争议。
国务院关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的批复
国务院
国务院关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的批复
国函〔2012〕58号
广东省人民政府、发展改革委：
发展改革委《关于报送支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放的有关政策（送审稿）的请示》（发改地区〔2012〕767号）收悉。现批复如下：
一、支持深圳前海深港现代服务业合作区实行比经济特区更加特殊的先行先试政策，打造现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作的先导区、珠三角地区产业升级的引领区。
二、支持前海在金融改革创新方面先行先试，建设我国金融业对外开放试验示范窗口。
（一）允许前海探索拓宽境外人民币资金回流渠道，配合支持香港人民币离岸业务发展，构建跨境人民币业务创新试验区。
（二）支持设立在前海的银行机构发放境外项目人民币贷款；在《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）框架下，积极研究香港银行机构对设立在前海的企业或项目发放人民币贷款。
（三）支持在前海注册、符合条件的企业和金融机构在国务院批准的额度范围内在香港发行人民币债券，用于支持前海开发建设。
（四）支持设立前海股权投资母基金。
（五）支持包括香港在内的外资股权投资基金在前海创新发展，积极探索外资股权投资企业在资本金结汇、投资、基金管理等方面的新模式。
（六）进一步推进前海金融市场扩大对香港开放。支持在CEPA框架下适当降低香港金融企业在前海设立机构和开展金融业务的准入条件。
（七）根据国家总体部署和规范发展要求，支持前海试点设立各类有利于增强市场功能的创新型金融机构，探索推动新型要素交易平台建设，支持前海开展以服务实体经济为重点的金融体制机制改革和业务模式创新。
（八）支持香港金融机构和其他境内外金融机构在前海设立国际性或全国性管理总部、业务运营总部，加快提高金融国际化水平，促进前海金融业和总部经济集聚发展。
落实上述政策的具体措施，分别由发展改革委、人民银行、银监会、证监会、保监会商有关方面按程序制定。
三、在国家税制改革框架下，支持前海在探索现代服务业税收体制改革中发挥先行先试作用。
（一）在制定产业准入目录及优惠目录的基础上，对前海符合条件的企业减按15%的税率征收企业所得税。产业准入目录及优惠目录分别由发展改革委、财政部会同有关部门制定。
（二）对在前海工作、符合前海规划产业发展需要的境外高端人才和紧缺人才，取得的暂由深圳市人民政府按内地与境外个人所得税负差额给予的补贴，免征个人所得税。
（三）注册在前海的符合规定条件的现代物流企业享受现行试点物流企业按差额征收营业税的政策。
四、加强法律事务合作。
（一）探索香港仲裁机构在前海设立分支机构。
（二）进一步密切内地与香港律师业的合作，探索完善两地律师事务所联营方式，在CEPA及其补充协议框架下，深化落实对香港的各项开放措施。
五、支持前海建设深港人才特区，建立健全有利于现代服务业人才集聚的机制，营造便利的工作和生活环境。
（一）创新管理机制，研究制定相关政策措施，为外国籍人才、港澳台人才、海外华侨和留学归国人才在前海的就业、生活以及出入境等提供便利。
（二）将前海纳入经国家批准的广东省专业资格互认先行先试试点范围。
（三）允许取得香港执业资格的专业人士直接为前海企业和居民提供专业服务，服务范围限定在前海内，具体政策措施及管理办法由行业主管部门商有关方面制定。
（四）允许取得中国注册会计师资格的香港专业人士担任内地会计师事务所合伙人，在前海先行先试，具体试行办法由深圳市制定，报财政部批准后实施。
六、支持前海在深港两地教育、医疗等方面开展合作试点。
（一）允许香港服务提供者经批准在前海设立独资国际学校，其招生范围可扩大至在前海工作的取得国外长期居留权的海外华侨和归国留学人才的子女。
（二）允许香港服务提供者在前海设立独资医院。
七、加强电信业合作。
（一）支持港澳电信运营商与内地电信运营商根据CEPA在前海建立合资企业，经营电信业务。
（二）鼓励创新电信运营管理模式，支持当地电信企业根据前海实际探索制定优惠电信资费方案。
（三）支持建设前海国际通信专用通道，满足前海企业的国际通信业务需求。
八、广东省人民政府要加强领导，做好相关组织实施工作。深圳前海深港现代服务业合作区建设部际联席会议制度要充分发挥协调作用，国务院有关部门要加强指导和服务，推动相关政策措施的落实，为深圳前海深港现代服务业合作区开发开放创造良好环境。
国务院
二○一二年六月二十七日
