房屋买卖合同效力的几个问题
一、问题概说
合同的效力，又称合同的法律效力，是指法律赋予依法成立的合同具有约束当事人的强制力。依法成立的合同在法律上产生既定力和约束力，无效合同不产生法律效力。《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第四十四条第一款规定：“依法成立的合同，自成立时生效。”《民法通则》第五十五条规定：“民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律或者社会公共利益。”这是《民法通则》规定的有效合同标准。判断一个合同是否具有法律效力，应主要依据上述《民法通则》所规定的条件，当事人签订合同时同时具备上述条件，便确认合同有效。
房屋买卖合同，是指当事人双方约定，一方交付房屋并移转房屋所有权于他方，他方受领房屋并支付价金的合同。其中负转移房屋所有权义务的一方当事人称为房屋出卖人，负给付价金义务的他方当事人称为房屋买受人。房屋买卖合同的订立和履行，不仅要遵守《民法通则》、《合同法》等的规定，还应当受《城市房地产管理法》、《土地管理法》等的规范和管理。《城市房地产管理法》第五十九条规定：“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。”第六十条第三款规定：“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”此处的“应当”应理解为强制性规范，说明房地产物权的变动以登记为成立要件。
实践中房屋买卖纠纷时有发生。房屋买卖纠纷涉及到产权、价款、面积、原承租户的利益等多种问题，但都离不开买卖合同的有效性问题。那么，究竟哪些房屋买卖合同属无效合同呢？归纳起来，主要有以下几种：
1、房地产分离出卖，合同无效。
由于房屋是建筑在土地上的，为土地的附着物，具有不可分离性，因此，房屋的所有权通过买卖而转让时，该房屋占用范围内的土地使用权也必须同时转让或随房屋转移。如果出卖人将房产和土地使用权分别卖与不同的买受人，或者出卖房屋时只转让房屋所有权而不同时转让土地使用权，买受人可以提出这种买卖合同无效。
2、产权主体有问题，合同无效。
出卖房屋的主体必须是该房屋的所有权人。非所有权人出卖他人房屋的，其买卖行为一般无效 。房屋的产权为数人共有的，必须征得共有人同意才能出卖。出卖共有房屋时，须提交共有人同意的证明书。部分共有人未取得其他共有人同意，擅自出卖共有房屋的，其买卖行为一般认定无效 。
3、侵犯优先购买权，合同无效。
房屋所有人出卖共有房屋时，在同等条件下，共有人有优先购买权。房屋所有人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。 房屋所有人出卖房屋时侵犯共有人、承租人优先购买权的，共有人、承租人可以请求法院宣告该房屋买卖无效。
4、非法转让，合同无效。主要包括转让（含买卖）下列房地产：①司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；②依法收回土地使用权的；③权属有争议的；④法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。
关于房屋买卖合同的效力问题，司法实践和法学理论上常见的典型争议有：
1、买卖未依法登记领取权属证书的房地产的合同效力；
2、转让建筑在国有划拨土地上的房产是否允许，违反了是否必然导致合同无效？
3、房屋买卖合同与产权登记是何关系，未办理产权转移过户登记，是否影响房屋买卖合同的效力？
4、城镇非农业户口居民购买农村居民房屋的合同是否有效？
下面，笔者将结合审判实例就上述问题进行分析。
二、实例研析
据以研究的案例一：原告李某某与被告日广公司、福利公司房屋买卖合同纠纷案
［基本案情］2002年10月21日，原告给付被告日广公司购房定金5万元，10月28日，双方签订房屋买卖协议书，约定：原告购买被告沿街三层商业楼房一栋(原系被告自他人处购得)，面积861平方米，1 580元/平方米，共计136万元；原告在签订协议当日交定金5万元，20日内交至100万元，余款在产权证交接后15日内结清；房产过户一切税、费由双方均担，被告应在一月内负责办完手续；交房、交款违约按银行贷款利率承担违约责任等。同日，原告与被告福利公司也签订了协议书，内容与被告日广公司的协议书一致。同年11月11日，原告交付被告房款120万元，被告日广公司出具了收款凭证。协议书订立后，被告没有为原告办理有关手续。2002年11月9日，原告与案外第三人杨克成签订了沿街商业用房租赁协议，约定将原告与被告购房协议书项下的房产出租给杨克成使用。原告收取了杨克成定金6万元，后该协议因原告与被告发生纠纷未能履行，原告双倍返还杨克成定金12万元。经协商未果，原告向R市中级人民法院提起诉讼，请求判令被告继续履行合同；双倍返还定金10万元并赔偿原告经济损失8万元（其中包括定金损失6万元和预计二个月诉讼期间的租赁费收入损失2万元）。
[裁判要旨]R市中级法院经审理认为：根据《城市房地产管理法》第三十七条“未依法登记领取权属证书的房地产不得转让”和《山东省城市房地产交易管理条例》第十四条“未登记领取有关证件的房地产不得转让”的规定，涉案房地产虽然地产进行了登记，但是未进行房产登记，因此，双方间的房屋买卖协议因违反法律、法规的禁止性规定而无效，对双方当事人没有法律约束力。原告根据该协议请求被告继续履行合同、双倍返还定金10万元，不予支持，但被告应当将收取原告购房款120万元和定金5万元予以返还。被告作为经营房地产的企业，应当知道其处分的房地产状况，应当知道不允许转让的房地产不应转让而予以转让，被告对此负有过错，由此给原告造成的损失应予赔偿。被告在返还原告125万元的同时，还应根据中国人民银行规定的同期银行贷款利率赔偿原告占用该款项的利息损失。原告因被告的过错导致不能履行与第三人间租赁协议，由此给原告造成的损失6万元被告应予赔偿。原告请求被告赔偿在诉讼阶段中给其造成的损失2万元没有依据，不予支持。依照《合同法》第四十四条、第五十二条第一款（五）项、第五十八条、《城市房地产管理法》第三十七条第一款（六）项的规定，判决如下：一、原告与被告签订的房屋买卖协议无效；二、被告于判决生后5日内返还原告已缴纳的购房款120万元和定金5万元；三、按照中国人民银行规定的同期银行贷款利率被告赔偿原告125万元的利息损失（自2002年10月21日起计算至本判决执行之日）；四、被告赔偿原告与第三人的租房损失6万元。(诉讼费负担略)
宣判后，原告李某某不服，上诉于S省高级人民法院，二审以调解方式结案。
［法律评析］本案系一起房屋买卖纠纷案，被告日广公司虽为房地产开发商，但因涉案房产并非由其自行开发或委托他人开发，而系自他人处购得，故一、二审法院均未将案由定为商品房买卖合同纠纷。本案案情并不复杂，但所涉法律问题较为典型，其中争议焦点是房屋买卖合同的效力，是否因违反《城市房地产管理法》第三十七条“未依法登记领取权属证书的房地产不得转让”的规定而属无效合同，因合同不具法律约束力而得不到实际履行；国有划拨土地上的房产是否允许转让；该规定是否为强制性规定，违反了是否必然导致合同无效？下面笔者就此问题略作评析。
(一) 不动产登记与不动产物权转移合同的效力
《城市房地产管理法》第三十七条规定：“下列房地产不得转让：……(6)未依法登记领取权属证书的。”第三十九条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”在审判实务中，买卖未依法登记领取权属证书的房屋，以及转让以划拨方式取得土地使用权的房产未先报经有批准权的人民政府审批的，对有关当事人所签订的房屋买卖合同的效力被轻易否定的现象十分普遍，上引案例所涉房屋买卖正是因为这两个条件的缺失而被一审法院判定合同无效，房屋买卖合同未能得到继续履行。再如，现实生活中，A将其已领取权属证书的房屋通过签订房屋买卖合同卖与B，并将房屋实际交付，但双方未办理房屋转移登记，B在使用一段时间后，又通过签订房屋买卖合同转让给C，并交付给C。对上述交易活动所涉A与B间的房屋买卖合同的效力问题多无歧义，但BC之间的房屋买卖合同的效力则有分歧：一种观点认为，B与A虽签订了房屋买卖合同且已实际交付房屋，但因未办理产权过户，故A仍是该房屋的真正所有权人，根据《合同法》第五十一条“无处分权处分他人的财产”以及第五十二条第(五)项“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效，BC之间的房屋买卖合同违反了上述规定，是无效的。另一种观点认为，BC之间的房屋买卖合同是有效合同，该合同是当事人在自愿、平等基础上签订，是当事人的真实意思表示，买卖后的房屋产权登记不是合同生效的要求，而是合同一方当事人应当履行的义务，是物权变动的要求。所以，是否办理房屋过户手续，影响的是标的物的所有权是否依法转移，而买卖合同是一种债权合同，标的物是否转移对合同本身的效力并无影响。当然，C为了实现房屋产权的有效转移，尚需办理产权过户，但C不能通过与B签订的房屋买卖合同办理产权过户。在实际操作中，A要通过与B签订的房屋买卖合同将房屋过户给B，B再通过与C的房屋买卖合同将房屋过户给C，通过该程序，也避免了国家税收的流失。
笔者同意上述第二种观点。另外，补充两点理由：
一是《城市房地产管理法》的立法目的是为了解决房地产业发展中存在的房地产开发和交易行为不规范的问题，它主要调整的不是民事关系。该法第三十七条规定的目的是“为了维护房地产市场秩序，避免国家收益的流失，减少交易纠纷”，而不是禁止交易或限制合同自由。 之所以规定该条第(6)项，是因为“房地产权属证书是表彰房地产权属状态的官方正式有效文件，未依法登记领证说明该房地产来源不清，归属不明，如进入市场流通则违背了市场交易的房地产必须权属明晰的规则，不利于市场秩序的维护，不利于对当事人合法权益的保护，不利于国家对房地产的管理和监督。” 所以，从立法意图上看，该项的规定应当是属于管理性的，违反这一规定，只产生房屋转让不能及时颁证或不能如期过户的结果，即只会损害房屋买受人的民事利益，并不直接损害国家利益。该项规定是一种典型的管理性规范，而非效力性规范。 民法中的强行性规范是指不依赖于当事人意志，而必须无条件适用的法律规范。传统民法学者通常认为，旨在控制法律行为的强制性规范仅为民事强行法中的一部分，这就是说，仅强行法中的效力性规范才对法律行为有控制意义。
二是该条第(6)项只是规定“未依法登记领取权属证书的”房地产“不得转让”，而未正面规定转让了无产权证的合同无效。尤其是2003年6月1日起施行的最高人民法院法释[2003]7号《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称法释[2003]7号)第十八条、第十九条的规定，体现了鼓励交易的指导原则，明确地告诉我们：房屋买卖合同签订时，尽管该房屋尚未办理所有权登记，合同也有效。当然，这些规定的适用领域限于房地产开发企业作为出卖人、标的物为尚未建成的或已竣工的新建商品房的买卖合同(法释[2003]7号第一条)，对于前引案例系争合同等类型的合同，最多是类推适用。 根据新法优于旧法的规则，人民法院在裁判具体个案时应考量立法指导思想上的重大转变，与时俱进，鼓励诚实信用，维护交易安全，以彰显司法的公平和正义。
关于不动产登记不影响不动产物权转移合同的效力问题，最高人民法院1995年12月27日《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解释的解答》第十二条规定：国有土地使用权“转让合同签订后，双方当事人应按照合同约定和法律规定，到有关部门办理土地使用权变更登记手续，一方拖延不办，并以未办理使用权变更登记为由主张合同无效的，人民法院不予支持，应当责令当事人依法办理土地使用权变更登记手续”。最高人民法院所作的这一司法解释，不仅明确规定了使用权转让中登记行为与转移合同的关系，认可了土地使用权登记不影响转让合同生效的理论，而且彻底解决了“不动产转移登记是否属于不动产物权转移合同有效要件”的争议。即不动产登记不是不动产物权转移合同的有效要件，而是不动产物权转移的要件。买卖合同的效力与物权变动的效力是相区分的，除非法律、行政法规有特别的规定，登记只是一种公示的方法，房屋登记与房屋买卖合同相结合才发生不动产物权变动的法律效果，当事人未办理登记手续只是不发生所有权转移，并不影响买卖合同本身的效力。 否则，合同将成为没有任何约束力而可任意撕毁的废纸，合同秩序将无以维护。“公示的欠缺不能反射到原因行为之上而使债权合同无效，因为公示不具有对债的关系的形成力，这是各国物权法理论公认的基本原理之一。相反，‘登记得本于债权契约而强制之’，有效的债权契约是完成公示的根据。”此项原理被学者称为物权变动与其原因行为的区分原则。该原则是指发生物权变动时，物权变动的原因与结果作为两个法律事实，他们的成立生效应依据不同的法律根据的原则。 只要双方签订的不动产转移合同依法有效，当事人双方就应按合同约定和法律规定办理不动产登记手续。因合同一方原因未办理过户登记手续的，人民法院应责令其继续履行，办理过户登记。如出卖人不能够转移房屋所有权的，买受人有权基于买卖合同而要求出卖人实际履行合同或承担违约责任。
上述观点也已为我国立法机关所采纳，今年七月份公开征求意见的《物权法草案》第十五条即明确规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”
(二)关于《城市房地产管理法》第三十九条第一款所规定的转让建筑在“划拨方式取得土地使用权的”房地产时，未事先报经“有批准权的人民政府审批”，是否影响房屋买卖合同的效力问题
笔者认为，该款规定未正面规定转让未经有批准权的人民政府审批的建筑在划拨土地上的房产合同无效，且事实上有批准权的政府主要是行使行政管理职责，至多只是合同的效力待定，而不能轻易否定合同的效力，如起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续或者决定不办理土地使用权出让手续，并将该房产占用范围内的划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，应当认定合同有效。2005年8月1日起施行的法释[2005]5号《最高人民法院关于审理涉及国有土地土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一、十二、十三条即作了相应的规定。当然，笔者认为，法释[2005]5号的这种规定无疑是在司法上肯认了《城市房地产管理法》第三十九条第一款的规定是效力性规范，而非管理性规范。从某种意义上讲，笔者更认为，这是一种管理性规范，而非效力性规范。对未经有批准权的人民政府批准的，可以在办理房地产权转移过户时予以审批准许予否，并可视情予以行政处罚，但不应以行政强制性规范过度对私法领域中的合同自治进行强制。
我国学者王涌博士曾提出过强烈批评，认为“中国民法的实践中，与民法有千丝万缕的关系的，并对民法具有深刻影响的法律部门就是行政法，但是，由于计划经济传统之影响，目前它对中国民法的影响在许多方面是消极的，说得严重一点，有些行政法规颇似粗暴的野狼，侵占着民法的领域，扭曲着民法的精神，使得民法中的许多原则在实践中形同虚设，成为一堆具文。” 故此，笔者认为，对转让建筑在划拨土地上的房屋等建筑物所有权的合同，一般情况下应认定为有效，如合同签订后有批准权的人民政府未予批准转让的，不影响合同的效力，只是不发生标的物所有权和土地使用权的转移。最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第九条中规定：“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。”即含有登记对抗主义的意思，认为虽未经登记，合同本身仍然是有效的，只是不能对抗第三人。
综上可见，我国诸多房地产权属登记法律、法规、规章，是按照计划经济体制的要求制定的，所建立的制度只能满足对土地、房屋进行行政管理的需要，而不能满足不动产进入市场交易的需要，更不能满足依据物权公示和物权交易的客观公正原则对物权交易进行保护的需要。 鉴于房屋所具有的财产价值较大和社会影响颇多的现实状况，对房屋买卖合同不宜过多地宣告无效。否则，“合同过多地被宣告无效，还会造成契约订立、履约以及纠纷解决费用的大量浪费；还导致人们对合同的不信任，滋长诈欺、背信者的侥幸心理。” 此外，也不利于发挥合同法鼓励交易的功能。 前引案例中原、被告之间的买卖关系是合法有效的，如果原告请求被告交付该讼争房屋，则人民法院应当责令被告继续履行其合同，并责令被告协助原告办理房屋过户手续。理由是：《民法通则》第五十七条规定：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者取得对方同意，不得擅自变更或者解除。”原、被告买卖房屋签订合同时都具有相应的民事行为能力，意思表示真实，合同内容为买卖被告已取得国有划拨土地使用权的房屋，且对办理房产、土地过户等手续作了约定，不损害国家和社会公共利益，因此，双方所签合同依法成立，对双方当事人具有法律约束力，任何一方未取得对方同意，都不能擅自解除该合同。只是在未办理有关手续之前，不具有将合同指向的房产权属变更的效力。双方当事人应当按照法律的规定和合同的约定，为办理权属变更手续履行自己的义务。
据以研究的案例二：相某与李某买卖房屋合同纠纷案。
[基本案情]2002年8月3日，李某与相某签订房屋买卖协议，约定：相某将自建私房一处作价14 000元出卖给李某，上交所在村委的款项由李某负担；相某将房屋的土地使用证、契证交付给李某，相某协助办理过户，费用由李某负担；一方如有反悔应赔偿对方损失3 000元。合同签订后，李某支付相某购房款14 000元，相某交付了房屋和土地使用证、契证，但未交付房屋所有权证。同年8月14日，李某向村委会交付了“村政管理费”3 000元，并实际居住使用该房屋。嗣后，由于相某一直未提供房屋所有权证，也未协助李某办理产权过户手续，李某遂起诉至R市某区法院，要求相某交付房屋所有权证，协助办理过户手续，并赔偿经济损失3 000元。相某主张李某为城市居民，其无权购买自己的农村私房。双方之间的房屋买卖合同损害了社会公共利益，应为无效合同。
[裁判要旨]R市某区法院经审理认为，双方讼争的焦点是房屋买卖合同是否有效。虽然相某提供了国办发〔1999〕39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(以下简称国办发〔1999〕39号)，但该通知是针对当时一些农村地区存在用地秩序混乱、非法转让土地使用权等问题，特别是出现了以开发“果园”、“庄园”为名炒卖土地、非法集资的情况，所作出的政策性规定，该通知的目的在于加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。李某购买相某的农村私房用于个人居住，并非炒卖获取非法利益，且该通知不属于行政法规的表现形式。李某、相某在平等自愿协商基础上签订的房屋买卖协议，系双方当事人的真实意愿，相某将自己的私房出卖给李某，系对其私有财产的合法处分，不违背国家法律的强制性规定，应认定为有效行为。相某所在村委会向李某收取了管理费，实际认可了李某、相某之间的房屋买卖行为。相某主张双方房屋买卖无效，于法无据，不予支持。李某、相某在私房交易后应当共同到房屋和土地管理部门办理房屋所有权和宅基地使用权过户手续，李某要求相某协助办理产权过户手续，应予支持。由于双方未对房屋产权证的交付期限和协助办理产权过户的期限作出明确约定，李某主张相某违约并赔偿3000元，缺乏有效证据，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第四十四条、第六十条、第一百零七条之规定，判决：一、相某于判决生效后10日内协助李某办理房屋所有权和土地使用权过户手续。二、驳回李某其他的诉讼请求。(诉讼费负担部分略)
相某不服该民事判决，向R市中级法院提起上诉称，根据国办发〔1999〕39号第二条“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”的规定，农民的住宅不得向城市居民出售系强制性规定，不因城市居民购买目的差异或其他因素的存在而可以变通。李某身为城市居民，其购买农村私房的行为属于该通知中的禁止行为。双方违反通知中的上述禁止性规定签订房屋买卖合同，侵犯了社会公共秩序，损害社会公共利益，依法应当认定该合同无效。请求依法撤销原判，另行改判。
R市中级法院审理认为：房屋管理部门的登记档案材料证实涉案房屋系相某于1995年6月份提出登记申请，同年7月份予以批准，办理了城市私房所有权登记。双方讼争房屋的性质属于城市私有房屋，并非相某所主张的农民住宅，现有法律、行政法规对此没有禁止性规定不得买卖。双方当事人之间的买卖房屋协议符合民事法律行为的有效要件，该协议可以并应当履行。相某的上诉理由不成立，其上诉请求不予支持。终审判决驳回上诉，维持原判。
[法律评析]上引案例所涉纠纷虽以二审维持原判结案，但从判案理由明显可见，二审改变了一审的判案理由，一审以李某购买相某的“农村”私房系用于个人居住，并非炒卖获取非法利益，且国办发〔1999〕39号通知不属行政法规的表现形式。相某将自己的私房出卖给李某，系对其私有财产的合法处分，不违背国家法律的强制性规定，故应认定为有效。二审改变了一审对相某的私房性质的认定，即该房并非农村私房，而是办理了所有权登记的城市私房，从而回避了城镇居民能否购买农村村民房屋以及所签订的房屋买卖合同是否具有法律效力的问题。
(一)何为“农村村民”
我国的法律条文中关于“村民”的规定五花八门，根本找不到对村民的明确界定。例如，按照宪法的规定，村民是“农村居民” ；在1998年11月4日正式颁布实施的《村委会组织法》中，除了“村民”外，涉及到“村民”名称的规定还有“（本村）村农民”、“年满十八周岁的村民”、“本村十八周岁以上的村民”、“有选举权和被选举权的村民”、“有选举权的村民”、“本村有选举权的村民”、“被依法剥夺政治权利的村民”等。事实上，弄清村民的概念，就是要弄清“本村村民”这一概念，具备什么条件才能成为本村村民？全国人大、民政部等有关部门编写的《中华人民共和国村委会选举规程》、《村委会组织法学习读本》中，对“本村村民”作了专门规定：“本村村民，地域性户籍概念。专指具有农业户籍、生活在某一村庄，并与该村庄集体财务有密切联系的中华人民共和国公民。”实际上，多数地方法规也是以农业户籍作为判断村民的基本依据。由于我国的农民是与土地及其它集体财产紧密相连的，村民的经济利益与村集体息息相关，一旦具有了本村的村民资格，就拥有了包括土地承包权、宅基地申请权、村集体经济收益分配权在内的一切村民经济权益。王禹博士认为：“所谓村民，也就是农民，但农民属于社会学上的概念，而不是法律上的概念。村民是法律概念，法律上的村民概念是指具有农村户口的公民。凡是具有本村农业户口的，都是本村村民。” “村民资格的认定，应当从实质上加以认定，所谓实质，是指是否与本村的公共事务和公益事业形成切身的利害关系，是否承担了村民的义务。” 从长远发展的眼界考虑，王禹博士关于应从实质上认定村民资格的观点无疑是具有进步意义的，但在当前形势下，全国人大和民政部对村民范围的界定还是符合客观实际的，也是较有利于保护祖祖辈辈生活居住在一定农村区域的村民利益的。
(二) 城镇非农业户口居民购买农民居民房屋合同效力的判断
近年来，农村的房地产市场逐渐活跃，特别是毗邻城郊的部分农村，本集体经济组织以外的外村村民、城镇非农业户口居民购买农村居民房屋的日益增多，因此而产生的纠纷不少已诉至人民法院。受案法院在房屋买卖合同效力的确认上认识不一：认定合同无效的理由主要是违反了《土地管理法》规定的“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”和国办发〔1999〕39号中“农村房屋不得向城市居民出售”的规定；认定合同有效的理由主要是出于当事人真实意思表示而订立的房屋买卖合同是依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更和解除合同。对于相同的法律事实，却出现了截然相反的判决，这种同案不同判决的现象不但无法起到定纷止争的作用，而且将损害司法部门的权威，造成极大的负面影响。
笔者认为，虽然农民村民对其依法申请审批取得的集体建设用地使用权上建造的房屋拥有一定的所有权，但这也是一种不完善的受限制的所有权，即原则上只能向本集体经济组织以内的村民出售，不得向本集体经济组织以外的外村村民、城镇非农业户口居民出售。国家政策明确禁止农民住房的买卖、抵押、流通，其目的是防止集体土地流失，保障农民的基本生存权利不受侵害。 但现实中却是农房买卖，特别是城乡结合部的农房买卖禁而不止。这种隐形市场交易与法律形成了矛盾，亟需解决!
《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”为进一步加强农村宅基地管理，国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”国土资源部国土资发〔2004〕234号《关于加强农村宅基地管理的意见》第（五）款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。……农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。”第（十三）款重申：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”有人认为，该种规定在文字表面含义上似乎并不能直接得出农村村民将农村私房出售给城镇居民的合同当然无效的结论，因为其中的“他人”并未明确不包括城镇居民，且农村村民出售住房后，只是不能再申请宅基地罢了，而购买房屋的城镇居民可以行使房屋的居住使用权，但不能取得土地使用证和房产证。笔者认为，这种认识是极为片面和有害的，通常情况下，当事人出售自己所有的财产在法律上并无任何障碍，但是由于农村房屋买卖的特殊性，必须考虑与土地权属相关的法律政策(包括党和政府部门的政策)规定，只要是非集体组织成员或者是城市居民，非经法定程序，均不得享受农村的宅基地使用权。房屋不是空中楼阁，而是依附于一定土地之上的，即便是可以移动的活动房屋，它也与一定范围内的土地分不开的。农村宅基地属于农民集体经济组织所有，能享有宅基地使用权的必须是集体经济组织的成员，且一户只能享有一处。如果房屋的买卖成立，也将与房屋不可分割的宅基地使用权一并进行转让，这势必将宅基地使用权的主体扩大化。农村的宅基地具有政策保障性，农民作为中国最大的基础人口和弱势群体，其经济能力和地位明显低于城市居民，国家通过政策审批无偿分配给宅基地供其建房居住，而限制流通也是为了防止土地流失和使农民在困苦境况下仍居有定所。
新近公布的《物权法草案》第一百六十二条第一款规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”第二款规定：“农户依照前款规定转让宅基地使用权的，不得再申请宅基地。”这一规定首次明确了农户使用集体所有的土地建造房屋，可以转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户，城镇居民不能在农村购置宅基地。据此，应当能够得出城镇居民不能在农村购买农户住房的结论。笔者完全赞同这种规定，因为这毕竟是符合当前及今后相当长一段时间内我国农村村民生存保障及农户住房建造及使用宅基地的实际状况。农地在一个相当长时期内仍将是大部分地区、大部分农民获取收益和维持生存保障的基石。虽说宪法强调保护公民的合法的私有财产，但同时又规定国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。我国农村农户的社会保障水平与城镇居民相比还是处于较低水平的，农村土地所发挥的社会保障作用是不容忽视的，否则，大刀阔斧式的土地制度及农户住房制度改革，所带来的负面影响是不容低估的。正如田有成先生所言：“无论立法多么神明，法律始终是有局限性，法律的不合目的性、不周延性、模糊性和滞后性是人类社会面临的基本事实，‘有限的’法律和‘无限的事实’之间、稳定的法律和多变的现象之间、滞后的法律和超前的社会之间，这是任何一个国家所面临的棘手问题。”
综上所述，笔者认为，城镇居民未经有批准权的人民政府批准不得购置农村宅基地，也不得购买农户住房，相关当事人之间所签订的农户房屋买卖合同依法应认定为无效，而不能拘泥于现行法律法规中未明确规定这类合同无效而片面地从尊重当事人的契约自由及鼓励交易、物尽其用原则出发，确认合同有效。就前引案例而言，二审法院依据查明的事实认定双方讼争的房屋并非农村私房，而是办理了所有权登记的城市私房，故而维持了一审判决，无疑是正确的，只是未从正面回答城镇非农业户口居民购买农村房屋合同的效力，不能说不是一个遗憾。
吉林省人民政府办公厅关于印发吉林省农业现代化示范区建设方案的通知
吉林省人民政府办公厅
吉林省人民政府办公厅关于印发吉林省农业现代化示范区建设方案的通知
吉政办发〔2000〕93号
各市、州、县人民政府,省政府有关部门:
《吉林省农业现代化示范区建设方案》已经省政府同意,现印发给你们,请认真按照执行。
吉林省人民政府办公厅
二○○○年八月二十五日
吉林省农业现代化示范区建设方案
(2000年8月)
改革开放20多年来,我省农村经济发生了历史性变化,目前已经进入加快向现代化目标迈进的重要历史时期。为推进农业和农村经济结构战略性调整,加快发展效益农业,探索农业现代化的路子,全省选择有代表性的县(市、区),建立农业现代化示范区。现制定如下方案:
一、指导思想
农业现代化示范区建设,要认真贯彻省委提出的实施科教兴省、外向带动、县域突破战略,紧紧围绕农业增效、农民增收、财政实力增强和农村社会稳定,广泛运用现代科学技术改造农业,用现代工业装备农业,用现代管理方式管理农业,用现代科技知识武装农民,加快推进农业现代化、城乡一体化进程,把示范区建设成为经济的开发区、改革的试验区、科技的辐射区、效益农业的样板区。
农业现代化示范区建设总的要求是:一年抓启动,二年打基础,三年见雏型,四年成规模,五年上水平,力争到2005年,在资源转化率、农业劳动生产率、科技进步贡献率、产品市场占有率和综合经济效益上率先突破,农业装备现代化、管理科学化、服务社会化、生态良性化、城乡一体化水平明显提高,促进农村经济结构优化、产业升级,加快向现代化目标迈进。
二、建设布局
按照东中西郊经济区域分布特点,着眼新阶段全省农村经济发展的需要,根据各县(市、区)资源条件、生产力水平、财政实力、发展环境以及现有各级各类示范区(点)建设基础,从2000年开始,先规划建设六个农业现代化示范区。
(一)公主岭农业现代化示范区。
适应农业科技革命的新趋势,着眼新世纪的现代农业发展,重点进行农业科技体制、科技组织、技术体系等方面的创新示范,开发农业高新技术、高科技产品和高素质人才,建成中国东北的杨凌,为加快全省农业科技进步,发展效益农业,推进农业现代化探索路子。集中围绕建设三大工程、一个市场开展示范。
1.种植业高新技术开发示范工程。示范点设在朝阳坡镇,重点进行粮食作物转基因技术开发试验和转基因作物种子繁育。配套组装常规技术和高新技术,开发高淀粉玉米、甜粘玉米、饲用玉米,优质大豆、优质水稻和经济作物良种,研究和探索粮食、经济作物生产高新技术和先进耕作方式,全面提高种植业科技含量和产出效益,为全省种植业提供高新技术和先进经验。
2.养殖业高新技术开发示范工程。示范点设在黑林子镇,围绕猪牛羊禽等畜牧业优良品种选育和先进饲养方式开展示范。重点进行优质瘦肉型猪选育、饲养等配套技术示范;肉牛良种选育、玉米秸秆饲料和架子牛育肥等先进技术开发;大鹅品种杂交、优质粗饲料开发、种鹅补饲、快速育肥等技术攻关,实现四季均衡生产、均衡上市。通过养殖业高新技术开发,为全省畜牧业发展提供技术支撑。
3.农副产品加工高新技术开发示范工程。示范点设在市区和范家屯镇。以黄龙公司、华正公司等玉米、畜产品加工企业为主体,采取企业和专家结合方式,开发研制农副产品精深加工新产品、新工艺、新技术,尽快开发一批国内领先、世界先进的农产品精深加工技术成果和名牌产品,为全省发展农副产品加工业提供技术条件。
4.建设农业高新技术市场。以省农科院为主,在现有基础上,建立农业高新技术综合市场。同时,建立高新技术信息网络中心、培训中心、咨询中心和高新技术产品生产中心,开展系统化农业技术咨询和服务。逐步形成国际国内联网,集多功能于一体的农业高新技术产品孵化、集散基地。
(二)榆树农业现代化示范区。
着眼提高农业劳动生产率,促进农业劳动力转移,优化劳动力就业结构,加快小城镇建设,进行农业机械化专项示范,尽快实现农机管理体制、经营方式、运行机制的创新,探索市场经济条件下发展农业机械化,推进农业现代化的路子。示范点设在弓棚镇,重点进行3个方面示范:
1.以技术创新为内容,配套推广农机、农艺和高新农业技术,进行粮食生产全程机械化示范,促进土地流转和规模经营,提高土地产出率,降低生产费用,增加经济效益。
2.以体制创新为重点,积极培育农机经营股份制、股份合作制和个体经营大户,推动农机经营主体民营化、投资主体多元化、运行机制市场化,建立符合市场经济要求,充满生机活力的农机新体制和新机制。
3.按照企业化经营的要求,拓展农机经营领域,广开农机经营项目,促进农机经营由粮食生产向畜牧业、多种经营和二三产业延伸,提高农机利用率和综合效益,步入良性循环的轨道。
(三)德惠农业现代化示范区。
着眼加快粮食过腹转化、加工转化和农副产品深度开发增值,以农业产业化经营为重点,推动农村产业结构优化升级,全面提高粮区经济发展水平和效益,探索中部地区实现“两转”,推进农业现代化的路子。重点进行3个方面示范:
1.发展精品畜牧业示范。围绕粮食过腹转化增值和畜产品加工增值,建设畜产品生产加工基地,优化畜牧业结构,搞活畜产品流通,加快畜牧业规模化、产业化、现代化步伐,辐射带动全省畜牧业上档次、上水平。示范重点项目是:以德大公司为龙头,进行肉鸡科学养殖、精深加工示范,创名牌精品,开拓国外市场;以鹊源公司为龙头,进行肉牛良种改良、科学饲养和肉牛综合开发利用示范,建设现代化优质肉牛生产加工基地,带动全省养牛业发展。
2.粮食生产加工示范。着眼优化粮食结构、增加产出效益,精深加工、多层次转化增值,推进产销衔接、搞活粮食流通,开展示范。示范重点是:以佐竹金穗有限公司为龙头,建立绿色水稻生产加工基地;以德大公司饲料厂为龙头,建立优质专用玉米生产加工基地;以德大油脂厂为龙头,建立优质大豆生产加工基地。同时,探索完善企业与农户利益关系,推进粮食生产产业化经营的模式和运行机制。
3.绿色农业示范。以米沙子镇为基点,着眼调整优化种植业结构,提高产品市场竞争力,大力发展有机农业,进行无公害绿色粮食、瓜果蔬菜等示范。逐步形成绿色食品生产加工基地,为中部平原区发展绿色农业,探索模式,提供经验。
(四)敦化农业现代化示范区。
立足长白山区域资源气候特点,坚持生态、经济、社会效益并重,以林特产业开发示范为重点,实施立体开发,多层次转化增值,构建生态环保型效益农业发展模式,探索东部山区半山区加快经济发展步伐,推进农业现代化的路子。重点进行5个方面示范:
1.优质高效经济作物开发示范。以官地镇和莲春公司为示范点,着眼调整优化东部山区半山区种植业结构,加快具有山区特色的经济作物开发,提高耕地整体产出水平和效益,辐射带动周边乡镇及周边县(市),形成具有东部山区半山区特点的种植业格局。示范点以开发具有长白山特色的甜糯玉米、小粒黄豆、色素植物、无毒马铃薯等效益较高的经济作物为重点,以订单农业为主推模式,通过龙头企业和较为稳定的产销关系,推动种植业结构调整,促进种植业提质增效。
2.长白山地产药材开发示范。以黄泥河镇和敖东、华康、力源等医药企业为示范点,围绕东部山区珍贵药用资源开发增值进行示范。重点开展林下无农残人参、野山参以及长白山其他珍贵药材的科学栽培、精深加工示范,建设现代化的长白山特产药材生产加工基地,把医药工业发展成为具有山区特色的新兴支柱产业。
3.经济动物资源开发示范。示范点设在江南乡和敦化蚕业股份总公司。坚持保护开发相结合,科学开发经济动物资源,提高山林资源的综合效益。重点进行蚕、蛙、蜂、鹿等经济动物人工训养技术研究推广和精深加工系列产品的开发。探索龙头企业带动、科研与生产紧密结合,加快特产经济动物资源开发的新体制、新机制,为科学开发经济动物资源树立样板。
4.山珍食品资源开发示范。以贤儒镇和敦化山野菜加工企业为示范点,重点进行食用菌、山野菜、山葡萄、山核桃等野生特产资源的科学栽培、精深加工增值方面的示范,逐步辐射带动周边乡镇和县(市、区),把山珍食品生产加工发展成为东部山区富民强县的重要产业。
5.林木资源开发示范。示范点设在江源镇,依托敦化市林木加工企业开展示范。坚持生态效益、经济效益和社会效益并重,全面实施退耕还林,加快资源培育,建设优质红松果材兼用林基地;研制开发木材精深加工技术和产品,提高林木产品附加值,实现以林养林良性循环,把长白山资源优势转变为经济优势。
(五)大安农业现代化示范区。
以改善生态环境和生产条件为重点,实行资源综合治理开发,加快传统农业向现代农业转变步伐,探索西部农牧区域发展生态环保型效益农业,实现可持续发展,推进农业现代化的路子。重点进行4个方面示范:
1.农田水利化示范。示范点设在太山乡,辐射带动图乌公路沿线乡镇开发。加强水利设施建设,合理开发利用水资源。以发展节水灌溉为重点,全面推广喷灌与滴灌节水灌溉技术,提高科学用水水平。建设稳产高产高效农田,较大幅度地提高土地综合产出水平和效益。
2.草原综合治理开发示范。以牛心套堡乡和大岗林场为示范点,主要进行草原综合治理,加快发展草原畜牧业示范。重点搞好现有草场改造,全面退耕还草,治理草原碱化、沙化、退化,建设优质牧草种子和优质牧草基地。同时,进一步完善草原责任制,加强草原管护,逐步实现草原良性循环。提高水土保持,调节生态环境的质量和水平,为发展草原畜牧业创造良好条件。
3.生态经济林开发示范。以杏树川为示范点,辐射带动周边17个乡镇。主要以防风固沙,涵养水源,保持水土为重点,实行林、田、水、路综合治理。坚持防护林和经济林相结合,全面搞好退耕还林,营造绿色森林保护带,大幅度提高森林覆盖率。逐步改善风沙干旱状况,使林业成为西部地区发展生态环保型效益农业的生态屏障和新的支柱产业。
4.特种粮油作物开发示范。示范点设在叉干生态示范农场,依托国家农业高新技术中试基地,重点开发绿豆、红小豆、芸豆、荞麦、燕麦、谷子、糜子、蓖麻、向日葵等传统地产杂粮、杂豆和油料作物,建设西部特种粮油作物出口创汇基地,促进种植业结构调整优化,构筑西部地区高效农业隆起带。
(六)船营城郊型农业现代化示范区。
立足城乡结合部的优势,加快工农对接,城乡联动,探索城市郊区发展高效复合型经济,推进农业现代化的路子。重点进行3个方面示范:
1.绿色蔬菜工程示范。以欢喜乡欢喜村和远大村为示范点,进行绿色蔬菜工厂化生产示范。重点开发名、优、稀、特绿色蔬菜品种,建设现代化蔬菜加工、保鲜、贮藏设施,进行蔬菜生产的深层次开发、多层次增值。逐步形成具有一定规模的绿色蔬菜生产加工集散中心,辐射带动周边乡村和农区发展蔬菜生产,推动蔬菜生产产业化进程。
2.奶牛业开发工程示范。示范点设在沙河子乡春光管理区和欢喜乡铜匠村,以春光牧工商实业有限公司和九牛乳业公司为龙头,进行奶牛饲养和乳制品生产加工系列开发示范,带动周边地区奶牛养殖业和饲草种植业的发展,形成公司加农户、产加销一体化的产业化生产格局,为城市郊区发展奶牛业提供样板。
3.观光农业开发工程示范。示范点设在沙河子乡的南三道村、张久村,欢喜乡的铜匠村和远大管理区。主要示范内容是:合理开发山林、果树和水库资源,建设水产养殖、林果花卉生产及特种珍禽动物养殖等生产、观光点,形成现代文明与自然景观结合,兼具庄园风光和公园特色,集休闲旅游、生产服务于一体的城郊农业观光区。
三、建设原则
农业现代化示范区建设是一项事关全局的战略任务,在具体工作中,要注意把握好以下原则:
(一)突出比较优势。面向国内外市场,立足本地资源条件,因地制宜选准发展模式和重点。加快资源深度开发利用,大力培育新的经济增长点,尽快把资源优势转变为经济优势、市场竞争优势,切实走出一条具有本地特色的农业现代化的路子。
(二)坚持以效益为中心。把农业增效、农民增收、财力增强作为示范区建设的出发点和落脚点。坚持经济效益、生态效益和社会效益的统一,促进农业和农村经济可持续发展。
(三)发挥市场机制作用。注重运用市场配置资源,解决资金、技术、人才等问题。引入竞争机制,实行项目招标制、投资业主制、经营公司制以及技术首席专家制等新的运行机制。全面推进体制创新、组织创新、技术创新,工作方式创新。
(四)以农民群众为经营主体。农民是农村经济的主体,也是农业现代化建设的主力军。必须尊重农民群众的首创精神,千方百计调动农民的积极性,依靠农民群众建设示范区,推进农业现代化进程。
(五)走产业化经营的路子。按照产业化要求,实行产加销、贸工农一体化经营,延长产业链,增强市场竞争能力,以产业化促进农业现代化。
(六)实行城乡一体协调发展。把小城镇建设作为农业现代化示范区的重要内容,统筹规划实施,实现以城带乡,以乡促城,城乡互动,协调运作,共同发展。
四、主要措施
(一)从实际出发,科学规划实施。承担示范任务的县(市、区),要根据省里确定的示范方向和重点内容,按照高起点规划、高标准建设、高水平管理的原则,结合本地实际,制定具体实施规划,明确目标任务,制定保障措施,确定科技依托单位。坚持因地制宜、突出重点、积极稳妥、务求实效的方针,在科学考察论证基础上,由省里统一组织评估,有步骤、分阶段组织实施。
(二)加大资金投入,集中力量办大事。省和示范区所在市州、县(市)财政都要集中一定资金扶持示范区建设。金融部门在信贷资金上也要向示范区重点倾斜。同时,要广辟融资渠道,引导农民投资投劳,鼓励城市工商企业和个体私营业主到示范区投资。大力开展招商引资,吸引省外国外资本参与示范区建设。省里设立示范区建设专项资金,由省示范区建设领导小组确定投入方向和重点,确保最大限度地发挥资金效益。
(三)集中科技力量,加大科技支撑。打破部门界限,统一组织科研、教学推广单位和科技人员参与示范区建设,各示范区都要成立专家组。根据示范区项目建设需要,筛选一批先进技术,集中用于示范区建设。鼓励科技人员、科研单位与示范区直接对接,通过技术承包、股份制等各种方式与示范区企业、农户形成利益共同体。按照创新体系的要求,边示范、边总结、边推广,发挥好科技示范作用。
(四)发挥政策效应,强化激励约束机制。各示范区所在县(市、区)要认真贯彻落实国家和省有关政策,在示范区投资兴办示范项目享受开发区和小城镇建设同等优惠政策。同时,要因地制宜制定优惠政策,为示范区建设提供强有力的政策支持。省里对各示范区实行动态管理调控,达不到示范要求的及时调整,以确保示范区建设的高标准、高质量、高效益。
五、组织领导
(一)建立组织领导体系。示范区建设实行省抓、市州管、县(市、区)负责。省里主要抓全省农业现代化示范区建设的宏观管理,解决示范区建设的全局性重大问题;市州主要管好本市州范围内的组织协调,为示范区建设提供良好服务;示范区所在县(市、区)具体负责组织实施,确保示范区目标任务落到实处。省和示范区所在市州、县(市、区),都要成立农业现代化示范区建设领导小组,形成强有力的组织领导体系。省农业现代化示范区建设领导小组的正副组长由省领导担任,各有关部门负责同志为成员,领导小组办公室设在省委农办,主要负责示范区建设日常工作的组织协调、检查指导、考核评比、情况反馈等事宜。
(二)充分发挥专家作用。省成立专家顾问组,示范区所在市州、县(市、区)也要建立专家咨询组,形成自上而下的专家咨询体系。专家咨询组织的主要任务是:搞好项目规划论证,解决重大技术难点,探索示范区建设中带有规律性的课题。各示范区所在市州、县(市、区)要定期或不定期地组织专家开展活动,充分发挥他们在示范区建设中的骨干作用。
(三)实行部门分工负责制。各有关部门都要从大局出发,密切协作,主动配合,积极扶持和参与示范区建设。具体分工是:公主岭示范区由省科技厅、计委、财政厅、农行、农委、牧业局、乡企局、农发办负责,省科技厅牵头;榆树示范区由省农委、计委、财政厅、农行、农发办负责,省农委牵头;德惠示范区由省牧业局、计委、财政厅、农行、农委、粮食局、农发办负责,省牧业局牵头;敦化示范区由省林业厅、计委、财政厅、农行、农委、乡企局、农发办负责,省林业厅牵头;大安示范区由省水利厅、计委、财政厅、农行、经协办、林业厅、农发办负责,省水利厅牵头;船营示范区由省农委、计委、财政厅、农行、乡企局、牧业局、农发办负责,省农委牵头。各责任部门要协助示范区制定具体实施规划和政策措施,为示范区建设提供优质服务。
(四)加强督导反馈。各级领导和有关部门要加强调查研究,及时解决示范区建设中的困难和问题。各示范区所在市州、县(市、区)要及时总结经验,反馈情况,沟通信息。省里在搞好经常性督促检查的同时,每年对各示范区建设情况进行一次综合性考评,以确保示范区健康运行。
