基层检察院实施能绩管理的问题和对策
谢支炳 傅克非
2002年，最高人民检察院制定的《人民检察院基层建设纲要》明确提出：“以考核干警的能力、能绩为核心，探索建立能绩管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性与定量相结合，实行全员能力和能绩考核，奖优罚劣。”根据《纲要》这一精神，各地基层检察院努力探索检察队伍管理长效机制，其中以能绩目标作为管理目的，通过持续的和不断能绩考核来管理队伍的“能绩管理”是基层检察院采用比较普遍的一种管理模式，但是实践中真正通过能绩管理达到预期目的的检察院却非常少，大多数检察院不是中途夭折，就是最后流于形式。笔者通过对各地部分基层检察机关实行的能绩管理模式的考察和研究，发现能绩管理作为一种管理理论从企业管理引入检察机关的管理，并不存在理论的优劣问题，关键是管理者如何运用的问题。本文拟从分析部分基层检察院推行能绩管理过程中出现的问题出发，提出解决问题的方法，供大家参考。
一、当前检察机关实行能绩管理过程中出现的问题
能绩管理在检察机关出现失败的案例，原因是多方面的，其中主要的原因是管理者没有认识检察机关管理的特殊性，没有将能绩管理理论与检察机关实际有机结合，具体表现为：
一是忽视人力资源的管理，人员使用的盲目性较大。有的基层检察院在能绩管理过程中只注重对检察人员下指标、抓考核，而没有注重人员能力的优化管理，对人员素质、资格没有加以区分，盲目使用人员，从而造成人员能力、素质、资格与岗位不适合，这不仅与最高人民检察院提出的检察人员分类管理的改革方向不适应，而且也达不到能绩管理的最终目标。有的检察院虽然在人员总量上进行控制，但是对各内设机构人员的配置不尽合理，有限的人力资源往往缺乏高效的配置，出现了一定比例的人员具备检察职务的人员不在检察岗位工作，而在检察岗位工作的人员又没有取得检察职务的混乱现象，造成办案一线部门中人员配置不合理，检察员的比例较低，而机关综合部门、后勤服务部门冗员较多，影响了能绩管理目标的实现。
二是能绩考核基本框架设置不合理，没有形成科学、规范、完善的能绩指标体系。岗位素质、岗位职责、岗位目标等等考核指标体系没有形成统一关联、方向一致的目标与指标链，指标与指标之间缺乏相互关联的逻辑支持，有时还存在着对立和矛盾；设置的分项指标与最终所要追求的能绩目标不尽一致；有的工作内容无法完全量化，如综合部门的工作的特殊性就往往无法单纯用数字、指标形式予以量化。
三是能绩考核机制不科学，存在很大的随意性。有的检察院对人员考核上长期沿用计划经济体制下形成的党政干部管理模式，没有严格、科学的考核制度，往往以年终总结、评优等等方式代替考核，使能绩考核流于形式，有的甚至以领导印象好坏作为评价检察人员能绩大小的标准。由于没有形成科学的考核评价规范，造成考核时结果差别不大，分不出真正的优劣，从而不能客观公正反映检察人员的德、能、勤、绩表现，个人回报未能与实际能绩完全挂钩，因此能绩管理起不到激励机制的作用，容易挫伤检察人员的积极性，不能发挥检察人员的工作能力、达不到最佳的工作效果。
二、解决能绩管理过程中存问题的对策
检察机关是国家的法律监督机关，是一个业务性很强的机关，它不同于企业，也不同于一般的行政机关，我们应该根据检察机关的特点实施能绩管理，解决能绩管理实施过程中出现的问题：
（一）坚持以人为本的原则，解决盲目使用人力资源的问题
在整个检察管理系统中，存在物质资源、信息资源和人力资源等诸多资源，而人力资源处于整个资源金字塔的顶端，如何管理好检察系统中的人力资源是能绩管理成败的关键，因此，管理者要坚持以人为本的原则。具体来说，管理者要树立人才资源是第一资源的思想，充分了解现有人员的特点，在信任、尊重的前提下对其合理定位，合理使用，达到发挥人才最大作用的目的。
一是管理者要对现有人才的个人特质了如指掌，并进行合理定位。人才分为很多类型，如外向型、内敛型、创造型、协作型、复合型等多种类型，检察机关不同的岗位需要不同类型的人才，作为管理者，只有充分了解各种人才所属类型，才能对人才合理定位，保证人才配置的准确性。
二是管理者要将不同类型的人才按照强弱搭配、优势互补的原则分派到各个部门。一个以优质高效为表征的检察队伍，并非人人都是能力超群的全能型人才，只有通过合理搭配，优化组合，才能分工协作而完成事项工作，因此就是要对各个科、处、室人员进行合理配置，通过强弱搭配、优势互补，最大限度发挥个人能力。
三是管理者要在对各单位人员现状作出充分调查研究的情况下，充分运用各种资源，整合物质资源、信息资源为人力资源服务，力求达到人力资源在各个工作岗位上的高水平动态均衡。
（二）合理设置能绩管理的基本框架，解决能绩目标不明确的问题
能绩管理的最终目的就是要达到既定的能绩管理目标。按照《纲要》提出的“以考核干警的能力、绩效为核心，探索建立能绩管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性定量相结合，实行全员能力和绩效考核，奖优罚劣”的要求，建立起有岗位素质、岗位职责、岗位目标的能绩管理框架，达到个人能力、素质、资格与工作岗位的最优配置，取得最佳的工作业绩和效率。
一是要明确岗位素质。检察机关内部有不同的工作部门，每个工作部门又分为不同的工作岗位，这些工作岗位对人员的素质要求是不一样的，在设定能绩管理框架时就要考虑不同岗位对不同素质的区别。如检察长的素质要求就比一般工作人员的素质要求要高，侦查部门工作人员与综合部门的工作人员的素质要求也有不同。所有检察人员在有统一的综合素质要求的同时也要有不同工作岗位的专业素质的差别。
二是要明确岗位职责。不同的岗位有不同的职责，从检察长到具体的工作岗位都有具体的工作岗位职责。在能绩管理基本框架中，应该按每个上体岗位的特点设置岗位职责，这种岗位职责既包括工作内容，也包括工作流程，应当具有很强的可操作性。
三是要明确岗位目标。施能绩管理的岗位目标应从三个层面考虑，实行目标任务层层分解，做到责任明确。首先，必须确定总体目标，即全院目标。其次，要确定部门目标，即各科室目标。第三，确定个人目标，即岗位责任目标。总体目标分为政治目标、业务目标和规范化建设目标三部分。政治目标和规范化建设目标为全院共性目标，其考核内容适用全院所有部门，主要内容为：政治业务学习、执法执纪、工作纪律、职业道德、争先创优等；规范化建设目标内容为：队伍管理规范、检务管理规范、业务工作规范、检察礼仪规范等；业务目标是指全院各部门履行职责的目标。根据各部门工作重点、工作标准以及上级院对业务处室的要求综合制订，力求公平合理，有可比性。总体目标由院党组研究确定。部门目标内容按照全院总体目标，结合履行职责要求确定相应的目标。该目标由各部门制定，检察长办公会审定。个人目标按照总体目标，结合部门目标和岗位职责要求设定检察干警能绩目标，即岗位职责目标。岗位职责目标实行全员“三定”（定岗、定责、定目标）。由每名干警制定，部门负责审核，报院备案。
（三）依法建立考核机制，解决能绩考核不科学的问题
长期以来，检察机关的队伍管理基本上沿用的是行政干部的管理模式，在人员考核上也没有形成符合检察机关特点的考核机制。按照《纲要》的要求，检察机关实行能绩管理就是要建立科学的考核机制。建立检察队伍考核机制，必须严格依照检察官法的有关规定，在考核的原则、内容、基本方法和组织实施等方面进行深入研究，形成切实可行的制度，严格遵守执行。
一是在考核原则方面，应遵循客观公正、公开，年度考核与平时考核相结合，依法管理和群众监督相结合，奖优与惩罚相结合的原则，以有利于促进公正执法和充分发挥法律监督职能，保障检察人员依法履行职责。
二是在考核内容上，应按照检察官法的要求，按照检察官职位要求的政治、业务素质，将考核内容分为政治思想品德、检察工作实绩、检察勤政、检察廉政等四个方面。政治思想品德主要考核检察官执行宪法和法律、遵守检察职业首选的表现；检察工作实绩主要考核检察人员在履行检察岗位职责中的工作水平、工作质量、工作能力以及有无突出贡献等等情况；检察廉政主要考核遵守办案纪律、廉政纪律以及廉政业绩；检察勤政主要考核工作态度、工作作风以及出勤等情况。检察工作实绩是考核的重点。
三是在考核组织上，应按照检察官法的规定，成立考评委员会，统一领导检察人员的考评工作。考评委员会由检察长、副检察长、检察委员会委员组成。考评委员会下调考核办公室，负责年度考核的组织实施。各内设部门可以根据需要设置考核小组，加强平时考核。
揭阳市区商品房预售款监管办法
广东省揭阳市人民政府
揭阳市区商品房预售款监管办法
第一章 总则
第一条 为加强商品房预售款监督管理，维护商品房预售双方的合法权益，维护房地产市场秩序，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》、《广东省商品房预售管理条例》等有关法律、法规、规章的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市区行政区域内取得预售许可的商品房预售款的收支、使用和监督管理工作，适用本办法。
第三条 商品房预售款监管期限，自核发《商品房预售许可证》之日起，至房屋初始登记之日止。
第四条 本办法所称商品房预售款，是指预售人将其开发的商品房在获取预售许可证后、竣工验收前销售，由预购人按合同约定预先支付的定金、房价款（包括预售商品房按揭贷款）等款项。
本办法所称预售人，是指预售商品房的房地产开发经营企业。
本办法所称预购人，是指购买预售商品房的单位和个人。
本办法所称监管银行，是指设立商品房预售款监管专用账户的商业银行。
第五条 市房产管理局是市区商品房预售款监督管理的主管部门，负责本办法的组织实施。市房产管理局属下房产交易登记机构（以下简称为监管机构）负责监督管理商品房预售款的收存和使用。
第二章 预售款帐户设立与注销
第六条 预售人申请商品房预售前，必须在商品房项目所在地的银行开设商品房预售款专用帐户，并与监管机构和监管银行签订统一格式的《揭阳市区商品房预售款专用帐户监管协议书》，协议书共三份，三方各执一份。
第七条 预售人、监管银行同监管机构签订三方监管协议书应提交以下资料：
（一）预售人需持：《商品房预售许可证》、《工商营业执照》、房地产开发企业资质证书、法定代表人证明书、法定代表人身份证件、工程施工合同书等资料；
（二）监管银行需持：金融许可证、《工商营业执照》、组织机构代码、法定代表人证明书、法定代表人身份证件等资料。
第八条 预售的商品房交付使用之日起30日内，预售人应当持有关资证到市房产管理部门办理权属确认登记手续。
第九条 商品房预售项目办理初始登记后，注销监管账户应按下列程序办理：
（一）预售人向监管机构提出注销监管账户申请；
（二）监管机构对符合条件的，在5个工作日内为其开具注销账户证明书；
（三）监管银行凭监管机构出具注销账户证明书与预售人办理结算手续，并按规定注销其监管账户。
第三章 预售款收存与使用
第十条 商品房预售时，预售人应将预售许可情况、商品住房预售方案、开发建设单位资质、代理销售的房地产经纪机构备案情况等信息，在销售现场清晰明示。
预售人与预购人签订商品房预售合同，预售人应当自签约之日起30日内，向监管机构办理商品房预售合同登记备案手续，同时附送监管银行出具给预购人的首期商品房预售款存入专用帐户的凭证。
第十一条 预购人应当按合同约定的付款时间，将商品房预售款直接存入商品房预售款专用帐户，凭监管银行出具的存款凭证，向预售人换领交款收据。
预售人代预购人办理商品房房地产权证的，预购人可以留15%的商品房价款，其中10%的商品房价款在预售的商品房竣工验收之后、交付使用之前支付，5%的商品房价款在预售人交付商品房房地产权证时支付。
预购人自己办理商品房房地产权证的，预购人可以留10%的商品房价款，在预售人取得商品房项目产权确认证明书并将商品房交付使用之日起10日内支付。
第十二条 监管银行应当将商品房预售款纳入监管账户。预售人使用商品房预售款时，监管银行必须根据监管机构出具的同意资金使用意见，凭核准同意支付的《商品房预售款资金使用划拨书》，为预售人办理预售款拨付手续。
预购人采取按揭贷款购买商品房的，监管银行应依据监管机构备案的商品房买卖合同，为预购人提供按揭贷款，并将贷款直接划转监管账户。
监管银行为预售人提供项目、房屋、土地等抵押贷款后，应在2日内报知监管机构。
第十三条 预售人在商品房项目所在地的银行设立商品房预售款专用帐号内的款项，在项目竣工之前，只能用于购买项目建设必需的建筑材料、设备和支付项目建设的施工进度款及法定税费，不得挪作他用。
预售人有多个商品房预售项目的，应当分别设立商品房预售款专用帐户。
第十四条 使用商品房预售款应按下列程序办理：
（一）预售人应持《商品房预售款使用申请表》、监理单位出具的工程进度证明、《用款计划书》等相关证明资料，向监管机构提出申请；
（二）监管机构应自收到预售人使用商品房预售款申请之日起5日内做出答复。
监管机构应当审查预售人提供的资料并前往施工现场勘查工程进度情况。经审查符合本办法第十三条规定的，出具《商品房预售款资金使用划拨书》。不符合条件的，应当以书面方式告知并说明理由；
（三）监管银行凭《商品房预售款资金使用划拨书》，为预售人办理预售款拨付手续。
第十五条 有下列情形之一的，对预售人使用商品房预售款的申请不予核准：
（一）收款单位与申请用途不符的；
（二）前一笔用款未按照核准用途使用的；
（三）其他不予核准的违规情况。
第十六条 监管机构监督管理商品房预售款时，根据《广东省商品房预售管理条例》规定，可以向预售人收取监督管理款项2‰的监督管理服务费。
第四章 法律责任
第十七条 预售人直接收存商品房预售款或采取提供虚假资料骗取商品房预售款等行为的，由监管机构责令其限期改正，并公示其不良行为，记入不良信息档案。
预售人违反本办法第十一条第一款规定直接收存商品房预售款或违反本办法第十三条第一款规定使用商品房预售款的，市房产管理局应当责令其改正，并可处以违法使用款项10%以上20%以下的罚款。
第十八条 预购人对未将商品房预售款直接存入商品房预售款专用账户或未配合预售人在规定时间内到监管机构进行商品房预售合同登记备案，存在过错的，应当自行承担相应的法律责任。
第十九条 监理单位提供虚假施工进度证明，致使预售人提前或超额支取商品房预售款，造成工程无法按期竣工的，应承担相应的法律责任。
监管机构应建立监理单位诚信档案，对有前款行为的监理单位，公示其不良行为。
第二十条 监管银行违反本办法第十二条第一款规定支付商品房预售款，监管机构违反本办法第十三条第一款规定同意使用商品房预售款的，上一级主管部门应当责令其改正和追回流失款项；给预购人造成损失的，依法承担连带责任。
监管银行违反本办法规定支付商品房预售款的，监管机构可以公示其不良行为，记入不良信息档案。
第二十一条 主管部门和其他有关行政管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，依法追究行政责任；涉嫌犯罪的，由司法机关依法处理。
第五章 附 则
第二十二条 本办法自2010年7月1日起施行，有效期至 2015年6月30日，揭阳市人民政府办公室转发的《揭阳市区商品房预售款监控办法》（揭府办[2003]47号）同时废止。
