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刍议法官的职业思维方式/刘晓春

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 10:05:37  浏览:9775   来源:法律资料网
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刍议法官的职业思维方式

刘晓春


引言:法官是经过专业训练、具有法律职业技能和职业道德的人,与其他行业人员的最大区别在于他们内在的思维观念,而不是法律知识。对于法官而言,思维方式甚至比法律知识更为重要。因为法律知识可以随时学习,法律条文可以随时查找,但是思维方式却是要靠长期的专门训练才能养成的。2001年12月最高人民法院院长肖扬同志提出要树立“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的现代司法理念,与之相适应,现代司法理念对法官的思维方式提出了新的要求,要求我们将权利义务的分析作为逻辑线索来思考,注重法律真实优于客观真实,程序公正优于实体公正,普遍正义优于个案正义。而现行司法制度和诉讼观念则制约了法官的思维方式,笔者就此略陈管见,以求教于同行。
一、法律思维与法官的职业思维方式
所谓思维,一般意义上应该指依照逻辑推理来观察、认识、判断的客观事物在人们头脑中的反映,并以语言、文字等形式加以表现。
思维方式是主体在实践基础上形成的模式化和相对稳定的思维定势和思维框架。它是潜移默化地渗透、积淀、凝结并固定在人们意识中的思维定势;它通过有意识或无意识的形式外化于人们的行为、决策、认知和评价活动中。思维方式有一个演化、变革、继承、移植的问题,也即现代化的问题。我们从总体上已确立了实践思维方式,但思维方式的变革不可避免地带有前人思维方式的积淀,思维的惯性深层次地滞碍着思维方式的现代化。
说到法官的职业思维方式,首先要对法律思维进行界定,法律思维与另外三种与公共决策有关的典型思维方式,即政治思维、经济思维、道德思维有所不同,所谓法律思维,就是按照法律的逻辑来观察、分析、解决一个社会问题的思维方式;政治思维最大的特点就是强调政治上的利弊权衡;经济思维强调考虑如何用更少的投入获得更多的产出,即成本与收益的问题;而道德思维则把道德上的善恶评价作为第一考虑因素。因此,如果一个人选择用法律来思维,那么,他就会在一般情况下,把政治上的利弊、经济上的效益、道德上是否高尚视为第二位的考虑因素,而把合法性作为第一位的考虑因素。因而,对法律思维的概念,最简单的定义就是合法性思考。法律思维在从事法律工作的法官、检察官、律师这三种人中表现得最典型,因而在分析法律思维的基本规则时,主要就是以法官的法律思维为参照对象。法官的职业思维当然是能够体现法官职业特点,实现司法公正的职业思维,就是指在行使国家司法权的过程中,为了能够公正、公平的处理案件,法官按照法律的逻辑来观察问题、分析问题和解决问题的理性思维方式。通过与大众思维方式的比较,法官职业思维的特殊之处可以表现得更为明显。正如英国上诉法院的首席大法官爱得华.科克曾经讲到的,“法官具有的是技术理性,而普通人具有的是自然理性,……对法律的这种认识有赖于在长年的研究和经验中才得以获得的技术”。这充分说明了法官的思维与普通大众的生活逻辑并非雷同,而是根据职业的专门逻辑进行的,并且这种独特的思维必须经过长期的职业训练才能养成。
二、法官职业思维的特性
(一)、职业术语性
法官运用职业术语进行观察、思考和判断,这不是大众必备的思维要素。法律是一种专门的技术知识,法律术语是这项专门知识中的最基本的要素。相当广泛的社会问题,不论它们来自民间还是官方、不论具体还是抽象,一概可以运用法律职业术语转化为法律问题进行分析判断。托克维尔说美国几乎所有的政治问题都迟早要变成法律问题。现代法治社会之所以能够从法律的层面上来判断和解决广泛的社会问题。这主要是由于法律专业化程度的提高。而法律活动的专业化又取决于一种专门的技术知识的形成,而这种技术知识又必须借助特定的职业术语加以表达。
(二)独立性
法官思维是一种独立性思考。1983年在加拿大举行的司法独立第一次世界大会 通过的《司法独立世界宣言》规定:“司法机关应当独立于行政机关及立法机关。”审判独立 作为一项司法制度原则,理论上应当包含三个层面的含义和内容:一是司法权独立:二是法 院对外独立;三是法院内部独立。
法官的独立思维是建立在法院独立审判的基础上的,独立审判是公正司法的前提和保 障。独立审判的实现必须依托于法官的独立思维来体现,法院作为组织,本身不具有理性的 思维能力,作为个体的法官才是实现独立审判的主体。也就是说,审判独立的抽象概念,最 终只能以法官独立思维的形态表现出来。而现实情况却是法官始终要面对来自社会各个层面 的影响审判工作和独立思考的因素,因为法官不能生活在理想化的法律世界里。这样,一个 相对独立的自由的思维空间对于法官来说是非常重要也是非常必要的。这个空间只能由法官 依靠自身的职业素养来构筑,以使自己还能够在理想化的法律王国里自由地思考和呼吸,保 持超然和理智的心态,抵制社会的、政治的、经济的压力及非法的诱因对法官思维的控制与 影响,避免法律的完整性和统一性遭受损害,最大限度的实现司法公正。
(三)客观性
我们知道,法官面对的永远都是已经发生了的事情,通过证据来查找案件事实的每个片段,再将所有片段依法律逻辑联系起来,以重组案件“事实”,就成为法官在诉讼中的主要任务。因此,离开了证据来谈论法官的思维,就等于在建造空中楼阁。通常来讲,法官的思维方法总是坚持三段论推理方法,但这并不等于说法官的论证都要求机械地保持形式上的合乎逻辑。强调三段论推理的逻辑是为了保证法律的结论能够被合理地推出,并结合相关证据,对理由进行阐明和论证,从而让当事人和全社会看到这个结论是出自理性的,是具有说服力的。当然,法律思维并不绝对排斥情感因素,但法律判断是以事实与规则认定为中心的思维活动,因此法律思维首先是要服从规则而不是首先听从情感。法官对情感的考虑,都必须在法律规则的范围内谨慎地斟酌涉及感情的问题,因此,在法官的思维方式中,情绪化、感情化的倾向必须克服,否则就难以成为一个合格的法官。
(四)程序性
程序的合法性、公正性在诉讼中占有重要地位,这是由诉讼的规律所决定的。在科学研究中,学者们总是在找到事物的客观事实后下结论,在没有发现真理的情况下,是不能也是不应当产生结论的。但在法院的司法活动中,即使在影响法律关系的法律事实查证不清的情况下,法官仍然要对案件事实作出最终的判断,因为司法的目的不是求真,而是求善,是对行为进行价值评判。法官当然要以合法性来思考问题,才能保证对每个案件均能做出及时的裁断。他只考虑以证据推导出的法律事实,而不可能追求客观事实。法庭上的形式合理性是最高理性。司法活动不应该过分强调“具体问题具体分析”,而应强调法官应当依托程序进行思考,充分认识程序公正的独立价值,承认由程序公正所得出的结论。程序合理性思维在司法中对于法官审判案件的重要意义,就是对法官的引导和约束。引导指要求法官排斥非法律因素对思维的干扰,理性判断,形成结论;约束指法官依据程序思考,最大限度地杜绝了自由裁量权的随意性,依法约束法官的行为和思想。通过强调法官思维的程序合理性,法官所作出的判决才能更容易被当事人双方所接受,因为这一结论是一个公正的人按照公正程序作出的。
(五)、中立性
法官思维是一种中立性思考。司法中立是司法权威的一个重要保障,是司法获得 公众信任的源泉。司法中立包括司法权与立法权、行政权的中立;司法权在政府与民众、公 与私之间的中立;司法权在诉讼当事人之间保持中立。具体内容包括:法官与案件和案件 当事人没有利害关系,即主体中立;诉讼制度的设计使法官处于与当事人“等距离”的不偏 不倚的中立地位,即制度中立:裁判案件的法官有良好的品行和能力,用中立的立场、语言 和方式驾驭庭审,即庭审中立;法官始终以一个“正义的守护者”的身份来实现司法公正。 中立性思考中最重要的,是法官相对于当事人和案件的中立。它表现在法官在司法活动中分 析错综复杂的法律关系时必须与双方当事人保持同等的司法距离。这种中立的思维距离对于 消除司法活动当中常常出现的心理定式具有很强的功效。法官在与双方当事人的接触中会获 得一些有关案件的信息,往往使得法官产生一些对当事人的诉讼观点和法律事实的先入为主 的看法,这就是心理定式。这种定式直接影响着法官对证据判断和当事人诉讼观点的采纳, 并且法官不能自知。造成“既使法官在客观上有良好的愿望和公正的品质,但由于其心理定 式的影响,也会有一种自然倾向”,“很少或根本不可能从另一角度对同一证据进行审查,因 此非常不利于发现和揭示证据中的矛盾”。而中立的思维能够保障法官在作出裁决前用同等 的标准衡量诉讼当事人提供的证据,接受或者驳斥当事人的诉讼观点,保证裁判结果的公正。
(六)服务性
日本学者小岛武司指出:“法院所面临的任务是适用法律,而此举的终极目的则在于针对其顾客—诉讼 当事人的需求而提供其所需的服务。法院若忽视其向当事人提供合乎需求的服务而自我地从形式上去限定案件 处理,则不免有本末倒置之嫌。”罗斯科·庞德在1920年 所著《普通法精神》中也强调了司法的公共服务角色,他说“若不过分偏执并全面地理解17、18世纪的自 然法理论,我们可以发现法律至上原则完全符合这样一个观念,即公共服务理论。公共服务,无论它是来自铁 路公司、市政公司或是国家,它都只是手段,而非目的。” 在我们看来,将审判视为一种产品或服务,将公民 和当事人视为消费主体、法院和法官为服务者实际上蕴含了“公民为司法主体”这样一种深层理念。 英国民事诉讼改革在相当程度上也是围绕着便利公民的司法理念而进行的,它重在保障公民接近 正义、利用司法。例如,程序分流和法官对案件进展的管理,最终的落脚点还是为了公民、当事人便利、有效 地接近司法。同样,诉讼费用的改革、法律援助的强化、程序和规则的简洁以及诉前和诉外机制的建立,莫不 如此。
从一定的角度看,国家乃是为社会与个人提供公共服务的主体。在国内已有人指出现代行政的方法更新之 一即是从控制到服务。同样,将 审判权和审判结果视为一种服务或产品,寻求纠纷解决的当事人也可视为司法之消费者。显然,作为一种服务 与被服务的交换关系,两者地位平等,而且服务提供者必须提高服务的水平、满足消费者的需要方可吸引服务 的享用者。
三、制约法官职业思维培养的原因及对策
(一)、主观上:走出观念的误区,克服固有思维定式的制约。
法官法实施以来,对法官任职条件的制约和法官职业化改革的进一步强化,提高了法官的整体素质,但在法官的职业法律思维的培养方面还存在观念与制度的障碍。
第一,必须改变语言简约、朴实、平民化的习惯。因法官队伍整体素质的制约,相当多的法官在审判中习惯使用大众化、平民化、浅显易懂的语言,而法官的职业术语是无数代法官努力用文字表达人们在行动中所学会遵循的规则,创造了表达这种规则的语言。法官应当学会用法律术语进行思考和表达,这既是他们以法官职业为荣的一种体现,也是法官职业化的必然要求。要将深奥的法律术语解释为浅显的大众语言,应当是律师职业的职责,而不能成为法官的义务。
第二、废除程序工具主义法律观念。程序工具主义法律观念片面强调法律是达到某种社会目 的的手段,强调法律仅仅是治理社会的工具,忽视了法律作为最高标准的价值,即一切手段 和目的都必须服从合法性标准的指引。这一观点的发展就是把诉讼程序作为实现实体的工 具,强调了诉讼程序对于实体的有用性和诉讼程序的技术性。程序工具主义理论影响司法 界最为直接的后果即是使司法人员养成“重实体,轻程序”的观念;同时,在程序工具主 义法律观念的影响下,离开合法性这个前提和要求,要求法院和法律为经济发展“保驾护航” 的想象时有发生,这极大地损害了司法的公正、公平形象,这种观念应予以废除。
第三、杜绝凭直觉思维、依感情、道德、经验判断,重法律事实与逻辑推理。传统法官具有不畏权贵的价值观念,比如“法不阿贵”、“为民申冤”等被作为一种法官品格与职业道德,削弱了法理在审判中的份量。这是一种泛道德主义的法制观念,过分强调法官的同情心与法律的扶贫救弱功能,鼓励法官离开合法的前提,用道德与感情去判决法律争议,满足了感情,摒弃了法律。法官的职业思维要求凭逻辑推理而不是直觉的模糊思维,要求法理重于民意。
第四、区分行政权与司法权。目前很多人把法院当 作处理地方行政事务的工具,将法院视为党委或政府的一个职能部门,将法官视为普通公务 员。因此,在法院人事管理上不能遵循司法特有的规律和要求。在法院内部,审判人员始终 是以法院工作人员而不是法官个人的角色出现于整个司法程序之中,虽然法官代表法院履行 职权,但对于案件纠纷的实质裁决权力却掌握在院、庭长及审判委员会的手中,裁决的结果 及相应的责任当然也由“集体”承担,这就出现了法官行使审判权力而不承担相应的责任, 法院承担责任但无力具体行使审判权能的不协调局面。行政权与司法权的不分,在观念上对法院是独立的裁判机构认识不清,泛行政主义的法制 观念,严重阻碍法官职业思维的培养与形成。
(二)、客观上:改革司法制度,力促法官职业思维的培养与形成。
第一、解决司法权的地方化问题。司法权作为国家权力的重要组成部分, 维护的是国家的总体利益和法制的统一性与严肃性。但我国行政、立法、司法三者与行政区划完全重合,法院与法官在人、财、物方面对地方的依赖,让法官无法只向法律负责,还要向地方经济负责,向地方行政长官负责。这表现在有的地方党委 负责人法治观念淡薄,仍旧过问具体案件。另外,地方政府出于地方保护主义的目的,向法 院施加压力,力图使案件在受理、判决、执行上于本地有利,法院成了地方的法院,法官成了地方的法官,破坏了法制的统一与尊严。于是,“打假英雄”王海在不同地方的法院要求依据消费者权益法保护法索赔便获得了截然相反的法律后果。对于地方保护主义对审判的影响,列宁曾指出:“我们无疑生活在 违法乱纪的汪洋大海里,地方影响对于确立法律制度和文明来说,即使不是唯一有害的障碍, 也是最有害的障碍之一。”
第二、改变司法权的行政化。我国法制史的发展中儒家传统的行政长官兼理司法的思维定式导致我国法官的非职业化。这一趋势最明显的表现是院长、庭长审批案件。我 国的人民法院组织法和诉讼法规定,人民法院的审判组织只有独任法官、合议庭和审判委员 会,并未赋予庭长、院长决定案件最终裁判结果的权力;在公法上,凡法律未明确授予的权 力,则不得行使,这是一项公认的原则。《法官法》第二条虽然规定,法官包括院长、副院 长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员,但并不意味着院长、庭长在审 判上享有高于审判员的权力,法官应当是平等和独立的。院长、庭长只是司法行政上的职务, 只能在行政事务上拥有指挥决定权。所以,必须改变审判分离的现状,所有案件应由法官依 据自己的判断决定裁判结果,取消了院长、庭长审批制,庭长、院长只能通过参加合议庭担 任审判长来行使审判权。法院的院长、庭长大多是由于政治、业务素质较高而从法官中提拔 晋升的,实行案件审批制的做法,使得这些优秀法官一旦升任院长、庭长,便不再直接参与 审判,其主要精力用于案件审批和行政事务的处理,不仅造成审判资源的浪费,也助长了法 官对院长和庭长的依赖,形成恶性循环。同时,院长、庭长审批案件的做法,还会导致案件 责任不清的现象。案件经过层层审批、领导把关、集体决策,导致判决除了问题大家都不负 责的局面,不利于法院监督机制的实行。
另外,在法院内部普遍存在的一种现象是,在案件没有审结的情况下,审判人 员即向院长、庭长请示汇报;有的下级法院遇到疑难案件即请示上级法院,征求上级法院的裁判意见。这种现象不仅违反了直接言词原则等审判公开的要求, 使二审终审制度形同虚设,而且不利于审判责任制的建立,妨害法院内部审判机构审判权独 立的形成。一些地方法院尤其是基层法院的法官业务素质不高;而我国又处于经济转轨时期, 新情况、新问题不断出现,致使法官在审理案件时常常感到无法可依;当前,不少法院都在 搞岗位目标责任管理,错案追究制,以法官所审理的案件的改判 率和发回重审率作为考核的一个标准,即便是法院与法院之间也在进行相同内容的评比,致使法官与 法院都不愿承担风险。因此,下级法院请示上级法院便成为最“稳妥” 的办法,使得上级法院对下级法院的监督从事后监督变为事前监督,法律规定 的二审终审制变为一审制。
第三、健全法官保障制度。《法官法》就法官的任职条件、 任免、等级、培训、奖惩、辞职辞退、退休、申诉等作了详细规定,以保障法官独立行使职审判权,但这部法律并未很好地执行。地方审判机关自身 没有独立的财权,财权完全由国家和地方行政机关掌握,审判机关的各种经费来源包括审判人 员的工资福利待遇等都完全受地方政府控制;在人事方面,法院领导干部的职务以及法 官本身都由地方权力机关任免,对人民法院主要领导干部的提名权和推荐权也控制在地方 各级党委和地方各级政府人事部门手里。在人、财两大重要权力均依附于地方党政权 力的情况下,审判机关实在无法保持独立。在此种情况下,要求法官为了审判独立而对抗地方 压力,显然是不现实的。
从另一方面说,法官的地位和待遇也与其在审判体系中所承担的重要角色不 相称。世界各国,为了保证审判公正,提高法律的权威,都在给予法官崇高的地位和 优厚的待遇。在美国,最高法院首席大法官的年薪与副总统持平,日本最高法院院长的薪俸 与总理大臣相同,故在美国与日本,法官腐败的现象几乎闻所未闻,当然这并非全部归功于高薪养廉。而我国的法官却一直在套用公务员的行政级别,而且其地位和待遇都较同 级政府官员低。即使是目前进行的法官级别评定工作,也是不与工资待遇挂钩的。法官的较 低地位和工资待遇产生两方面的负作用:一是难以使法官产生职业荣誉感和责任感。为了个 人生活和子女的教育、就业等问题,有些法官的廉洁作风受到了质疑,甚至走向犯罪,2003年,全国22万名法官中有794名法官违法违纪被查处,52名法官被追究刑事责任;二是造成法官队伍不 稳定,优秀人才流失。在市场经济条件下,高薪高能已成为人才市场的法则,法官微薄的收 入无法与同样从事法律工作的律师相比,无法培养法官的责任感与荣誉感,自然无法吸引高质量的人才加盟,这自然无助于审判队伍的建设和发展。
第四、健全法官遴选机制。由于法官选任制度的不健全,法官的专业化往往不被重 视,其直接后果是导致有助理审判员以上职务的人员过多,水平参差不齐,审判质量不高, 审判效率低下。因而,必须合理配置审判资源和合理调整审判权力,实行法官员额制,清晰 法官和法官助理的层次,实现法官与辅助人员的分离;在实行国家统一司法考试的前提下, 选择高素质的人才充任预备法官;在各级法官的选拔上,要遵循上级法院的法官只能从下级 法院的优秀法官中选拔的原则,以保证上级法院的法官具有更高的资历和更丰富的经验,足 以处理更为复杂的各类案件。
综上所述,由于存在观念和制度上的缺陷,我国的法官的职业思维处于一个两难的境 地:一方面由于社会观念对法官的要求过多,法官不仅要考虑案件的情况、当事人的请求, 还要兼顾经济发展、社会效果等问题,使其角色更像一个政治家,这就要求法官的思维要具 有相当的广泛性;另一方面由于法官选任、保障制度的欠缺,法官实际的作为和能力又极为 有限,即使法官仅仅考虑处理好其职责范围内事情,也会有力不从心之感,这又要求法官的 思维要有一定的局限性。由此可见,我国法官职业化思维完善的过程就是不断地调和两者矛 盾的过程。相信通过变革诉讼观念和改进司法体制,我国法官一定会勇于直面市场经济和知 识经济挑战,不断提高自身素质,训练自己的职业思维能力,更好地为依法治国方略的最终 实现而努力。






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国防科工委关于印发贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见的通知

国防科学技术工业委员会


国防科工委关于印发贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见的通知

文号: 科工法〔2005〕480号


各省、自治区、直辖市国防科工委(办):

2004年3月22日,国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》确立了建设法治政府的目标,明确了今后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施,是建设法治政府的纲领性文件。这对于进一步推进社会主义的政治文明建设,坚持全面、协调、可持续的科学发展观,加强政府自身建设,具有重要意义。为认真贯彻落实《纲要》,全面推进依法行政,国防科工委制定了《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》,现印发给你们,请结合本地区、本部门实际,认真贯彻执行。

发布单位: 国防科工委

执行日期: 20050427


国防科工委关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见



  根据国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》,结合国防科技工业领域政府管理的实际,特制定实施意见。

  一、全面推进依法行政的指导思想、目标和基本要求

  1、指导思想和目标。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持党的领导,坚持执政为民,贯彻依法治国方略,树立科学发展观,创建和谐社会,忠实履行宪法和法律赋予的职责,确保法制的统一和政令畅通。积极推进国防科技工业依法行政,加强制度建设,提高执政能力,严格行政执法,完善执法监督,力争通过10年左右坚持不懈的努力,在中国特色社会主义法律体系的框架下,基本建立起国防科技工业法律法规体系,实现政府对军品科研生产和行业的管理有法可依、有法可循,基本形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的国防科技工业管理体制,进而实现建设法治政府的目标。

  2、基本要求。政府机关的工作人员,特别是领导干部要从立党为公,执政为民的高度,充分认识《纲要》的重大意义,把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一个时期的一项重要任务切实抓紧抓好。要按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”和“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的要求,全面加强自身建设,加强廉政建设,坚持依法行政,从严治政。要切实转变管理理念和工作作风,提高管理效能,降低管理成本,创新管理方式,强化服务意识和服务职能,忠实履行法定职责,提高办事效率和服务水平。进一步强化责任意识,自觉接受人民监督,做到依法管理,依法决策,依法办事,依法处理问题,促进国防科技工业健康协调发展。

  二、全面推进依法行政的主要任务和措施

  (一)深化行政管理体制改革,切实转变政府职能

  3、进一步转变政府职能。认真履行“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府职能,做到不缺位、不越位、不错位。处理好政府与市场、政府与企业的关系,切实把政府经济管理职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济协调、市场监管职能的同时,完善社会管理和公共服务职能,保障市场主体的平等法律地位和发展权利。依法规范军品市场的准入,依法履行军品市场监管职能,保证军品市场监管的公正性和有效性。同时,根据经济发展的需要,主要运用经济和法律手段管理经济。要加强对行业组织和中介机构的引导和规范。深化军工固定资产投资体制改革,实现政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。进一步推进军工科研院所管理体制改革和军工企业股份制改造。鼓励、支持和引导非公有制经济参与国防科技工业建设。强化政府对安全的监督管理职责。建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力,妥善处理各种突发事件,维护正常的社会秩序。

  4、推进政府职责法定化,做到行为规范,运转协调。依法界定和规范国防科工委管理国防科技工业的政府职能,实现政府职责、机制和编制的法定化。调整和科学合理设置国防科工委机关内部机构,合理划分和依法规范机关各部门的职能和权限,进一步发挥地方国防科工委(办)的职能和作用,通过建立和完善各项规章制度,使国防科工委对地方国防科工委(办)的委托、授权事项规范化。

  (二)改革行政管理方式,促进政府管理公开、便民、廉洁、高效

  5、改革行政管理方式。要认真贯彻实施行政许可法,减少行政许可项目,规范行政许可行为,改革行政许可方式,加强行政许可监管。积极探索和运用行政规划、行政指导、行政合同等方式,实现行政管理目标,规范公共财政管理,完善依法行政的财政保障机制,加强对经费使用和规章执行情况的监督检查。加强政府部门之间的信息互通和资源共享,提高行政办事效率,降低管理成本,创新管理方式,促进政府管理方式的创新和优化。

  6、积极推进政府信息公开,加快电子政务建设。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外,应当公开政府信息。落实和完善政府信息公开的相关制度,规范信息公开的标准和程序。积极推进政府上网工程的建设和运用,扩大政府网上办公的范围。

  (三)建立健全政府决策机制,实现依法、科学、民主决策

  7、健全行政决策机制。按照《纲要》建立健全科学民主决策机制的要求,科学、合理界定国防科技工业领域两级政府及政府内部各部门的行政决策权,完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证评估与政府决定相结合的行政决策机制,切实做到依法决策、科学决策、民主决策。

  8、完善行政决策程序。除依法应当保密的外,决策事项、依据和结果要公开。涉及国防科技工业的重大决策事项要广泛征询意见,充分进行协商和协调,对专业性、技术性较强的重大事项,要组织专家或委托专业研究机构进行必要性和可行性咨询论证。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证,并由决策机关集体合议决定。

  9、建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。建立决策跟踪评估制度,定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈,及时发现实施过程中存在的问题,并适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督,完善行政决策的监督制度和机制,明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全决策评估制度和决策责任追究制度,实现决策权和决策责任相统一。

  (四)贯彻实施行政许可法,深化行政审批制度改革

  10、继续做好行政许可法的宣传贯彻工作。按照国务院贯彻实施行政许可法的要求,把行政许可法的宣传作为普法工作的重点来抓,进一步建立和完善与行政许可法相配套的具体制度,严格执行国防科工委行政审批管理和责任追究等相关规定,强化后续监管措施和责任。继续开展机关工作人员的相关培训工作,使《纲要》要求的“依法行政”真正贯彻在国防科技工业行政管理领域。

  11、深化行政审批制度改革,规范行政审批行为。按照国务院的要求,进一步清理取消不符合法律规定,妨碍市场经济发展的行政许可事项。对已有法律法规依据的行政许可,要进一步完善许可程序和配套制度;对没有法律法规作为设定许可依据的且由国务院决定保留的行政许可,要抓紧相关立法工作。对非行政许可类的行政审批要按照国务院的要求予以清理和规范,使之更加科学、合理和有效。

  (五)进一步加强立法工作,提高制度建设质量

  12、全面落实制度建设的基本要求。起草和制定法律、法规和规章以及规范性文件等制度,重在提高质量。立法要反映经济和社会发展规律,要根据宪法和立法法的规定,严格按照法定权限和法定程序进行。法律、法规、规章和规范性文件的内容要具体、明确,具有可操作性,能够切实解决问题;内在逻辑要严密,语言要规范、简洁、准确。积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本。进一步完善立法机制,加大立法投入,力争在2015年基本建立国防科技工业法律法规体系。

  13、完善起草和制定法律、法规和规章的原则和工作方法。起草法律法规、规章和规范性文件,应当科学合理制定立法工作计划,坚持条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则开展立法工作。立法工作要深入调查研究,总结实践经验,采取书面征求意见、座谈会、专家论证会、听证会等形式广泛听取有关机关、企事业单位、公民的意见。在报送审查时,起草部门应当说明意见处理情况及理由。规章和规范性文件通过后,在国防科工委文告和网站上公布。

  14、完善规章和规范性文件的修改、废止和清理制度。建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。规章、规范性文件施行后,制定部门和实施部门要对执行中的情况进行跟踪、分析和评估。机关有关部门要及时研究新情况,解决新问题,不断提高立法质量和立法水平。

  (六)理顺行政执法体制,规范行政执法行为

  15、完善国防科工委和地方国防科工委(办)两级行政执法体制。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制,建立行政执法协调机制,完善行政执法机关内部监督制约机制。依法规范行政许可、审批、检查监督、处罚、登记、备案等行政行为。

  16、建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施,非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托,不得行使行政执法权;实行行政执法人员资格制度,没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。

  17、加强行政执法程序建设。依法界定执法职责,科学设定执法岗位,规范执法程序。机关各部门及其工作人员要树立和加强遵守行政程序的观念,按照合法、合理、程序正当的要求,建立和完善行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法及其他行政管理中的回避、公开、告知、听证和说明理由等各项行政程序制度。严格按照行政程序行使权力、履行职责。

  18、创新激励机制,建立责任制度。继续推行和完善执法责任制,建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制,发现问题及时处理和纠正,提高自我纠错能力,夯实行政执法基础工作。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法,加强执法队伍建设。

  (七)建立和完善行政监督制度,防范和化解社会矛盾

  19、自觉接受人大的法律监督、政协的民主监督和人民法院的司法监督。机关各部门及其工作人员要树立依法应诉的观念。对人民法院受理的行政案件,行政机关应当积极出庭应诉、答辩;影响较大的行政诉讼案件,行政机关负责人应当出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定,行政机关应当依法履行。

  20、切实加强行政系统内部的层级监督。国防科工委根据法律法规规章和规范性文件对地方国防科工委(办)履行职能情况实施监督,并采取有效的监督形式使之制度化。地方国防科工委(办)在国防科工委的委托和授权的监督职权范围内,加强执法监督和对武器装备生产的质量、安全、计量、标准等的监督,履行好对本地区军工投资、军工资产、船舶生产以及民用爆破器材的生产、经营和销售等方面的监管职责,并制定和完善其工作监督制度。

  21、加强对规章和规范性文件的监督。机关各部门起草的规章和规范性文件,应在印发审批前送机关法制机构进行会签,进行合法性审查;规章和规范性文件颁布后,应依法报送国务院法制机构备案。地方国防科工委(办)制定的涉及国防科技工业领域的规范性文件应当向国防科工委备案。对报送备案的规范性文件,国防科工委法制机构应当严格审查,做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的,制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。

  22、加强行政复议工作。认真贯彻行政复议法,加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请,必须依法受理;审理行政复议案件,要重依据、重证据、重程序,公正作出行政复议决定,坚决纠正违法、明显不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益。要完善行政复议工作制度,积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件,要探索建立简易程序解决行政争议。加强行政复议机构的队伍建设,提高行政复议工作人员的素质。完善行政复议责任追究制度,对不履行行政复议职责,违法作出行政复议决定等违反行政复议法的行为,应当依法追究其法律责任。

  23、加强专门监督和强化社会监督。国防科工委和地方国防科工委(办)要积极配合监察、审计等专门监督部门的工作,自觉接受监察、审计等专门监督部门的监督决定。拒不履行监督决定的,要依法追究有关部门和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督部门要切实履行职责,依法独立开展专门监督。要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利,拓宽监督渠道,完善监督机制,为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要完善信访和群众举报制度,确保信访渠道畅通。对反映的问题应当认真调查、核实并依法及时作出处理。

  24、严格执行行政赔偿和补偿制度。按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行国家关于赔偿费用核拨的规定,依法从财政支取赔偿费用,保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。赔偿义务机关赔偿后,应当对有故意或重大过失的工作人员依法追偿。建立健全行政补偿制度,明确行政补偿范围、标准、对象和程序。

  (八)加强队伍建设,提高机关工作人员依法行政观念和能力

  25、提高领导干部依法行政的能力水平。领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定,不断增强法律意识,提高法律素养,提高依法行政的能力和水平,把依法行政贯穿于行政管理的各个环节。要实行领导干部的学法制度,在政府网站开设领导干部学法用法专栏,定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训和专业讲座。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。

  26、加强机关工作人员依法行政学习和培训工作。坚持学用一致,分级分类的原则,采取自学与集中培训相结合、以自学为主的方式,充分利用现代化信息手段,组织行政机关工作人员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。同时要把依法行政知识列入机关工作人员录用考试、资格考试以及机关工作人员初任培训、任职培训和更新知识培训的重要内容。

  27、建立和完善依法行政考核奖惩制度。加强对机关工作人员依法行政情况的考核工作。把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容,完善机关人员考核制度。

  三、全面推进依法行政的保障措施

  28、加强对推进依法行政工作的组织领导。国防科工委负责国防科技工业系统全面推进依法行政的领导工作,地方国防科工委(办)负责本部门依法行政工作的组织和领导工作并将有关工作情况定期报告国防科工委。国防科工委法制机构具体负责指导和协调委机关各部门和地方国防科工委(办)依法行政工作。各部门的行政首长作为本部门推进依法行政工作的第一责任人,要深刻领会贯彻《纲要》工作的重要性和紧迫性,充分认识规范政府权力的重要性,切实加强对推进依法行政工作的领导,全面、扎实、深入地推进依法行政。

  29、明确分工,落实责任,严肃纪律,强化监督检查。全面推进依法行政是一项相对长期的任务,在贯彻执行本实施意见过程中,办公厅、政策法规司、人事教育司、监察局等职能部门要做好任务分工,明确各自责任;机关各司局要按照委党组确定的推进依法行政各阶段任务要求,结合实际,制定具体办法和措施,积极主动开展有关工作。要建立起依法行政评价体系,完善监督考核办法。对贯彻落实不力的要严肃纪律、通报批评,并追究有关人员相应的责任。

  30、健全法制机构,加强队伍建设,充分发挥职能作用。全面推进依法行政、建设法治政府,涉及面广、难度大、要求高,需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍,协助做好全面推进依法行政的各项工作。委机关和地方国防科工委(办)要切实加强法制机构和队伍建设,充分发挥其作用,并为他们开展工作创造必要的条件。相关法制机构要加强自身的组织建设,不断提高业务素质,全面推进依法行政各项工作。





关于印发《阳泉市核桃基地建设补助和奖励办法》的通知

山西省阳泉市人民政府办公厅


阳政办发〔2003〕15号
阳泉市人民政府办公厅

关于印发《阳泉市核桃基地建设补助和奖励办法》的通知


各县(区)人民政府,市直各有关单位:
《阳泉市核桃基地建设补助和奖励办法》已经市政府同意,现印发给你们,请遵照执行。



二○○三年三月十日


阳泉市核桃基地建设补助和奖励办法

根据市委、市政府《关于进一步推进农业结构战略性调整的
意见》,全市在今后三年要全面实施“35155”工程,发展以核桃
为主的干果经济林15万亩。为确保这项农业结构调整的重点项目
顺利启动,科学实施,调动各方面力量参与核桃产业开发的积极
性,特制定今后三年全市核桃基地建设补助奖励办法。
一、核桃基地建设补助办法
(一)补助项目。为使核桃基地真正成为农民调产增收的支
柱产业,选择适宜当地生长的名优核桃嫁接苗进行栽植。苗木选
用原则上采取公开竞标的办法,择优选择。鉴于苗木投资大,核
桃基地规划范围主要在纯农区,单靠农民投资买苗确有困难的客
观实际,核桃基地建设资金补助主要是苗木补助。
(二)补助标准。根据我市核桃基地规划的栽植密度,平均
每亩44株,每亩需投入苗木费120元。为调动各级的力量,凡符
合施工设计所确定的品种、规格、质量的苗木投资由市、县(区)、
乡村三方各30元进行补助,其余30元由农户自筹。要求优先使
用当地培育的苗木,如果选用外地苗,要酌情核减市级补助资金。
(三)补助范围。市级补助主要是种植核桃的村和大户。要
求当年栽植连片面积必须达到500亩以上,其中包括去年秋季栽
植的面积。栽植密度和质量与作业设计相一致,成活率达到95%
以上。
(四)检查兑现。要求春季全部完成栽植任务,需浇水的浇
水,该铺膜的铺膜,确保一次栽植一次成功。当年秋季由县级组
织自查,达到补助标准的向市林业主管部门申报。市抽出技术骨
干,组成检查验收小组,进行检查核实,然后按照合格面积下拨
补助资金。
二、核桃基地建设奖励办法
(一)奖励对象。为调动基层领导干部和广大农民群众参与
核桃基地建设的积极性,市级要分三个层次进行奖励。即对全市
种植核桃排在前三名的乡镇、前三名的村、前三名的大户分别进
行奖励。
(二)奖励申报。春季完成栽植任务后,通过雨秋两季抚育
管护,幼苗成活率达到95%以上,并可保证安全越冬的,在封冻
以前由县(区)组织对核桃基地建设的重点乡村和大户进行自查。
然后将完成面积最大、质量达到规定标准的乡村和农户依次进行
排队,把排在本县(区)前三名的乡镇、村、大户的检查结果上
报市林业局。
(三)检查核实。市林业局组成检查验收小组,对县区申报
的先进乡镇、村和大户进行全面检查,然后,本着不照顾、不平
衡的原则,分别从九个乡镇、九个村、九个大户中各选出前三名
报市政府审定。
(四)表彰奖励。对检查核实、审定后的先进乡镇、村和大
户在有关会议上进行公开表彰奖励。其中对排名在前三位的乡镇,
奖励党委书记和乡镇长,第一名15000元,第二名10000元,第
三名8000元;对排名在前三位的村,奖励第一名50000元,第二
名30000元,第三名20000元;对排名在前三位的大户,奖励第
一名30000元,第二名20000元,第三名10000元。并要通过新
闻媒体大张旗鼓地进行宣传,为核桃基地建设大造声势。
各县区对核桃基地建设要引起高度重视,依据本补助和奖励
办法,落实好县区、乡村两级的补助资金。并结合各自的实际,
制定出更加优惠的政策和更能调动广大农民种植核桃积极性的奖
励办法,使核桃基地建设三年完成15万亩的任务目标如期实现。