WTO环境下我国行政诉讼受案范围的研究
韦群林(法学硕士论文）
ABSTRACT
The study of reviewable administrative actions, or the scope of judicial review of administrative actions of the People’s Republic of China, has long time been the disputes and debates of scholars as well as law practitioners of administrative litigation law. With China’s constitutional adoption of the essential state policy of “rule of law” in 1999 and her accession to WTO(World Trade Organization) in 2001, the study of this topic has become a more heated one and enlargement of the scope of judicial review of administrative actions seems to be urgently necessary and unavoidable in China.
Beginning with the original meaning the concept “reviewable administrative actions”, or “the scope of judicial review of administrative actions”, the author of this paper has first discussed the essential value and function of administrative litigation, historical development of the scope of judicial review of administrative actions in China; then he has briefly made a comparative study of the topic with reference to its equivalents in other states, which shows that the non-reviewable administrative actions in China , such as “abstract administrative actions”, “final administrative actions” and even “inner administrative actions” can well be reviewed since judicial supervision and review for administrative actions is only the natural conclusion of the conception of “state ruled of law”, and thus the detailed listing of “reviewable administrative actions” seems to be only unnecessary and misleading; and last but not least, the author made a detailed study of the stipulations in WTO Rules concerning judicial review, which require that “abstract administrative actions”, “final administrative actions” ,etc., shall fall in the jurisdiction of judicial review.
So the improvement and enlargement of the scope of judicial review of administrative actions in China is both unavoidable and clear: to make amendments to the administrative litigation law to review “abstract administrative actions”, “final administrative actions” and “inner administrative actions”;to delete detailed listing of “reviewable administrative actions” and to establish the essential rule in administrative litigation that any administrative actions shall be judicially reviewable unless the litigation is definitely forbidden by law and harmful to the principle of rule of law. Meanwhile administrative case law system can be adopted by China to clarify confusions related with the scope of judicial review.
引 言
行政诉讼受案范围，或曰“可诉行政行为”（reviewable administrative actions），是行政诉讼中突出而重要的问题 。究其实质，乃是行政相对人在自己的合法权益遭受行政主体侵犯、或得不到行政主体的依法保护而产生行政争议以后，能否真正得到司法救济、维护自身合法权益的关键；同时，又是行政主体的行政行为（包括行政作为和行政不作为）是否被切实有效地置于司法监督之下，从而确保行政主体依法行政、实现行政法治乃至“依法治国”目标的关键。
我国现行行政诉讼受案范围存在诸多问题，如受案范围过窄、在列举方式上对不同案件类型的划分及标准不统一等 。究其原因，乃是1989年4月4日颁布、1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》是当时时代和法律环境下的产物。在“民告官”还为新闻、行政诉讼尚未为人们普遍了解，思想、组织、人员、经验、理论研究等等准备都十分薄弱的情况下，行政诉讼的范围不可避免地受到一定的限制。
随着行政诉讼法实施10多年以来我国法制建设的发展、行政诉讼理论研究的深入与司法实践经验的积累，特别是“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家” 法治原则的确立与2001年12月11日我国正式加入WTO（World Trade Organization,世界贸易组织）新的时代背景与法律环境，都要求我国行政诉讼的受案范围不能囿于1989年颁布的、并不十分成熟的《行政诉讼法》的樊篱之中而裹足不前。扩大行政诉讼的受案范围、保障基本人权、促进依法行政、完善社会主义民主与法治，已是理论界和法律实践部门的共识。正是如此，1999年11月24日，最高人民法院审判委员会通过的《关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第1条“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”当中，耐人寻味地用了“行政行为”一词，而未照搬《行政诉讼法》第二条规定的“具体行政行为”一词，恐怕并非是最高人民法院作出司法解释时用词的疏忽或不慎。上述看似疏忽与不慎的用词，恰恰折射出作为国家最高审判机关在行政诉讼受案范围问题上的扩大倾向与面对立法现实的无奈。因为根据我国目前最高审判机关的司法解释的权限，最高人民法院只有依照法律和行政法规，对适用法律法规的具体问题作出解释的权力，而不能似英美判例法系国家那样“法官造法”，更不能以司法解释权侵夺国家的立法权。因此，诚如学者指出的那样，在目前《行政诉讼法》的框架内,《若干问题的解释》无论怎么作扩大解释,都不能突破这一框架 。
然而，“青山遮不住，毕竟东流去”。法治国家的目标与实践和WTO的规则 都要求我国行政诉讼的受案范围突破1989年颁布的、并不十分成熟的《行政诉讼法》的樊篱做出实质性的扩大。为此，依据法治国家的基本要求和原则，借鉴世界上法治化程度较高国家的成熟做法，从理论上研究WTO环境下我国行政诉讼受案范围问题，供行政诉讼立法与审判实践参考，就显得尤为重要与紧迫。其理论和实践的价值可以说是不言而喻。
一、 行政诉讼受案范围的涵义及我国
行政诉讼受案范围的发展
（一）行政诉讼受案范围的涵义与价值
对于“行政诉讼受案范围”一语，学者或称之为“司法审查的范围（Scope of Judicial Review）” ；或“司法审查监督的范围” ；或“法院/受理机构的主管范围” 或“行政诉讼的范围” 等等，不一而足。其实尽管角度不同、用语各异，有关论点并无实质性的差异，所揭示的都是在法治环境当中司法机关对行政行为拥有的司法审查权限的大小；或者说，是行政相对人能够通过司法程序对造成自身不利益的行政行为进行司法救济资源的多寡。因此，本文当中，对行政诉讼受案范围这一概念的涵义采用通常说法——“是指行政诉讼主管范围或人民法院受理行政案件的范围，是指人民法院对行政机关的哪些行政行为拥有司法审查权，或者说是指公民、法人或者其他组织对行政机关的哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼的界限” ，而避免细枝末节的比较。因为，讨论一下该问题的价值，要比纠缠于一个理解上并无实质性差别的概念本身要有价值得多。
从前面学者的有关观点不难看出，所谓行政诉讼的受案范围，其实也就是行政诉讼的范围；换言之，离开了行政诉讼的受案，也就没有行政诉讼；要实现行政诉讼，则必然始于行政诉讼的受案，而终结于对所受行政诉讼案件的正确裁决。因此，行政诉讼的受案范围的价值，在相当程度上也就是行政诉讼本身的价值所在。
那么，对于行政诉讼受案范围这一课题的研究，究竟有何价值？亦即行政诉讼的制度与实践能够满足何种需求、对我们究竟有何用途。对于这个问题的回答，往往从有利于行政相对人及时有效地行使诉权，保护其合法权益；有利于正确处理司法权与行政权的关系，使行政诉讼同时起到监督和维护行政机关依法行政的作用；便于法院及时、正确的受案，减少和防止错误受案或相互推诿等等 审判实务操作层面上进行探讨。这种论述当然不错，但未能超越单纯的实务操作的研究框架，显得过于具体。
而谈到行政诉讼价值的专门研究，又有学者从“价值（value）”一词本身的内涵出发，在介绍、比较、分析和评价了控制行政权论、人权保障观念、平衡论、法治价值论、保障行政权免受司法法院干扰价值观点、效率价值观点、保权控权兼并论等等论说以后，得出了行政诉讼的价值为秩序、效率、公正、自由的结论（且秩序处于行政诉讼价值之首位，即秩序优于效率、效率优于公正、公正优于自由） ，赢得一些著名学者的高度评价 。笔者认为，“秩序、效率、公正、自由价值说”尽管总体上来说非常正确，但忽视了我国数千年的封建统治遗留了现代法治理念成长的广袤的文化沙漠、目前宪法诉讼制度几无、行政权力一直膨胀过甚、行政诉讼应有的价值一直亟待真正有效实现的现状，偏离了行政诉讼的自身特点，令人感觉行政诉讼的价值似乎与民事诉讼、刑事诉讼、行政复议、国家赔偿甚至民商事仲裁等等并无任何质的差别。故和上面过于具体的论述相反，此种论述似乎有失之于抽象有余、揭示行政诉讼价值问题的本质与特点不足之嫌；并且，在一直强调秩序、行政效率本身并不低下，但自由、公正却往往被忽略甚至被排斥的我国，将秩序置于行政诉讼价值的首位，似乎显得有点南辕北辙、无视国情。
结合我国数千年的封建统治遗留了现代法治理念成长的广袤的文化沙漠、目前宪法诉讼制度几无、行政权力一直膨胀过甚、行政诉讼应有的价值一直亟待真正有效实现的国情，直面“依法治国，建设社会主义法治国家”宪法原则已经确立与我国正式加入WTO、必须履行自己庄严的承诺和国际法义务这一新的时代背景与法律环境，从国家守信、民主政治、法治国家、人权保障等等高度考察这一问题，我们可以容易理解行政诉讼价值或行政诉讼受案范围这一问题的价值所在：
1、正确确立行政诉讼的受案范围，是切实兑现宪法所许诺的公民有关权利保障、实现真正意义上的宪政、弥补宪法诉讼制度的空白、防止宪法公民权被架空、宪法成为一纸空文的关键；也是促进依法行政、深化法治的关键所在。
我国现行宪法 以整章的的内容、较前的顺序规定了公民所享有的各种权利：平等权；选举权和被选举权；政治自由权（言论、出版、集会、结社、游行、示威）；宗教信仰自由权；人身自由权（人身自由、人格尊严、住宅不受侵犯、通信自由和通信权）；批评、建议、申诉、控告、检举和获得赔偿权；社会经济权利（劳动、休息、物质帮助、退休人员生活保障权）；文化教育权利（受教育权和进行科学研究、文艺创作和其他文化活动自由权）；妇女、儿童、婚姻、家庭和老人受国家保护权；华侨、归侨和侨眷的合法权益受国家保护权等等多方面的权利，足以使美国宪法几个修正案当中的对公民权利片言只语的描述 相形见拙；且随便翻阅一本国内的宪法学著作 ，均可见到有关我国宪法所规定的权利具有“广泛性”、“真实性”、“平等性”、“一致性”的断言。但是，现实告诉我们，我国宪法所作的美好设想在实际生活当中远非尽如人意。如宪法监督无力、宪法诉讼机制空白，劳动教养、 收容遣送、“双规双指”横行无忌，法律架空宪法 ，行政规章、规范性文件甚至乡政府、村委会的“红头文件”公然（或秘密地，因为此类规定不少缺乏起码的“透明性”）蚕食宪法、法律。当然，造成这种状况的原因很多，远非三言两语可能表达；纠正这种状况，更非良好的行政诉讼制度与实践就能独木支厦。但是，一个不可否认的重要原因就是宪政制度的核心和保证——依法行政工作未能有效、充分落实：不仅行政程序、制度、内容、理念上存在问题，更因为诸多行政行为游离于司法审查之外，使得有权的行政机关、授权组织、受托组织和无权的其他组织（如证监会、公立高等学校、村民委员会、行业管理组织、消费者协会等等这类“准政府组织” ）都可“逍遥法外”、尽可放心大胆地实施违法或不当行政行为而不用担心司法审查。
通过正确确立行政诉讼的受案范围，将行政诉讼落实到实处，使得行政机关和其他组织的行政行为置于司法审查之下，通过司法程序支持依法行政、纠正违法及不当行政，可有效地促进依法行政，落实、保障宪法赋予的公民权利，在一定程度上弥补我国宪法诉讼空白、宪法监督无力所带来的法治上的巨大不足。
2、正确确立行政诉讼的受案范围，是扩大司法监督范围、保障法院司法独立、从司法角度实现“法治国”目标的关键。
“司法独立”也是我国宪法确立的制度和原则 ，更是WTO规则对成员国的要求 。同样，“司法独立”在我国也是一个沉重而复杂的话题，绝非三言两语可以说明，但原因之一就是司法审查制度不完善，与当年的法国司法过多干预行政的情形相反，抽象行政行为逍遥于司法监督之外，行政终局行为不受司法审查，内部行政行为不容司法置喙，就是连不少具体的行政行为引起的争议能否提起行政诉讼都要行政诉讼法乃至于最高法院通过司法解释进行不厌其烦的列举，等等，造成我国司法权对行政权的制约显得底气不足，力度不够。如此司法与行政分权的失衡，使得司法难以有效、充分地监督行政，“司法独立”也就难免大打折扣。故惟有通过正确确立行政诉讼受案范围，加强司法监督的力度，才可以让司法机关有独立的基础和力量，从而从司法角度实现“法治国”目标。
3、正确确立行政诉讼的受案范围，是我国履行包括加入WTO承诺及WTO协议在内的国家义务的必然要求。
我国自古以来乃是礼仪之邦，中华人民共和国更是一直倡导注重国际形象，信守国际义务，尤其是信守加入WTO后中华人民共和国应当信守的各项国际义务。就涉及行政行为的司法审查问题中国应承担的义务而言，《关于中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》当中的“司法审议”有着明文规定：“中国应设立或指定专门法庭和联络机构，并建立起有关程序，以便能及时审查一切在《1994关贸总协定》第10条第1款、《服务贸易总协定》第6条以及《与贸易相关的知识产权协定》的相关条款中所提到的与执行法律、法规、司法判决及普遍适用的行政裁决有关的政府行为。拟设立的专门法庭应能处事公平，独立于负有行政使命的机构，并且与审查结果没有实质性的利益关系。” 。而《1994关贸总协定》第10条第1款、《服务贸易总协定》第6条以及《与贸易相关的知识产权协定》的相关行政行为的司法审查条款当中确立的审查范围要远远宽于我国现行行政诉讼的受案范围 。因此，正确确立行政诉讼的受案范围，是我国履行包括加入WTO承诺及WTO协议的国家义务的必然要求。
4、正确确立行政诉讼的受案范围，是我国及时有效解决各种行政纷争，在法治、文明的框架内化解矛盾，实现社会的真正稳定与国家长治久安的关键。
自从有了人类社会，有了国家，就有各种纷争，当然包括行政纷争。解决的行政办法自然很多，但粗粗划分下来，似乎又不外乎两大类：法治的手段（行政监察、行政复议和行政诉讼等）与非法治的手段（官场阴谋、权力租赁、非法武力甚至暴乱、起义等等）。
中国古代倡导忍耐与非讼，除了惩办小民百姓的刑事诉讼以外，连民事诉讼都极不发达，自然也就更无真正意义上的行政诉讼可言。粗一看来，似乎许多为政不仁的行政行为给小民百姓带来的权利上的侵害也就被“忍”过去了、“和为贵”的目标仿佛不时在忍受当中得到实现。那么，是不是能够得出结论说明即使行政诉讼的受案范围为零，行政争议照样可以解决，社会照样可以稳定和发展呢？其实不然。争议就是争议，不以一种方式解决，则必以另一种方式解决；此时不解决，彼时还是要解决。于是，小民百姓便在私力救济当中大显身手——轻则如韩非子所云“儒以文乱法，而侠以武犯禁”，重则就是以各种手段编织权力和势力之关系网，甚至于企图寻公平与正义于草莽之间，公然藐视、违反和破坏法律与现存秩序，造反起义不断，让“官”和“民”均付出比实践行政诉讼制度要不知大多少倍的惨痛代价，使社会的稳定和发展成了一句空话。当然，笔者绝无断言只要中国古代行政诉讼制度丰富完善，中国古代就一定动荡全无、战乱可免之意。但是，不难理解的是，如果有了丰富完善的行政诉讼制度来及时有效地解决行政纷争，则许多矛盾恐怕不至于激化到“国将不国”、不可收拾的地步。
在确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略的大前提下，在中国加入WTO、溶入以“和平与发展”为主题、以法治与人权为基调的国际社会的大环境当中，如果能够抓住这一良好机遇，通过丰富完善的行政诉讼制度，正确调整、确立行政诉讼的受案范围，将行政行为引发的纠纷与争议引导到法治的手段（主要是行政诉讼）上来，尽量减少、避免非法治手段的救济方式和手段，则中国必能真正提高依法行政的水平，在法治、文明的框架内化解极有可能激化的矛盾，从而真正实现社会的稳定与国家长治久安：这正是正确确立行政诉讼受案范围的终极价值所在。
（二）我国行政诉讼受案范围的发展
从夏商周开始，至清末中国法制近代化 为止的古代中国，为奴隶主专政和封建主专政的专政政体。在君主专政政体下，专制君主凌驾于法律之上，不受法律约束，更不受法律制裁；好皇帝、好官吏成了中国古代清平盛世的主要内容，即强调官吏执行法律制度的重要性，而不注意法律制度对官员执法行为的监督和约束 ；尽管也有监察机构，但主要反而是作为专制君主加强专制统治的工具 。故在古代中国尽管有《法经》这样的法律经典，有《唐六典》、《明会典》、《清会典》这样的封建行政法典，但在古代中国，连行政诉讼的思想和萌芽都根本没有，当然也就根本谈不上“行政诉讼的受案范围”这一至少在当时看来是惊世骇俗的问题了。
1、近代中国行政诉讼受案范围的发展
从法制史的角度而言，近代中国主要是1906年后的清末，至1949年中华民国终结为止。
1840年的鸦片战争敲开了古老中国的大门，为中国的近代化，包括法制近代化创造了条件。经过“洋务运动”、“变法维新”，尤其是从1902年2月清廷发布修律上谕，任命沈家本、伍廷芳为修律大臣开始，并经1905年12月载泽、端方等五大臣出国考察宪政和1906年9月慈禧太后下诏“预备立宪” ，在沈家本主持的宪政编查馆的努力下，全面翻译、引进西方法律，修订了《大清新刑律》、《大清民律草案》、《刑事诉讼律草案》、《民事诉讼律草案》等一系列的法律及法律草案，从西方引进新型法律，推行司法独立、民刑分立，编纂独立的诉讼法典 ，中国法制近代化工作初步完成。
佛山市土地市场管理办法
广东省佛山市人民政府
佛府〔2002〕34号
关于印发《佛山市土地市场管理办法》的通知
各市、区人民政府，市府直属各单位:
现将《佛山市土地市场管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。在执行过程中有何问题，请径向市国土资源局反映。
二○○二年六月十九日
佛山市土地市场管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强本市国有土地市场的管理，规范市场行为，维护土地所有者和使用者的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《广东省〈实施中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关法律、法规的规定，结合本市的实际情况，制定本办法。
第二条 任何单位和个人，除法律另有规定外，均可依照本办法的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。
第三条 佛山市土地行政主管部门依法对本市国有土地使用权实施出让、租赁、作价出资或入股以及土地使用权转让、出租、抵押、终止等进行监督管理。
第四条 本市市辖区范围内的国有土地，除市政府另有规定外，均实行有偿使用制度。通过出让、转让方式受让土地或利用划拨土地改变用途增加容积率的，土地使用者必须向市政府缴交地价或补交土地使用权出让金（以下简称出让金）。
利用划拨土地进行各种生产经营活动或出租，都必须实行有偿使用。
第五条 调整本市市辖区基准地价及各类型用地的标定地价、出让底价、出让金、地租标准，由市土地行政主管部门会同市物价部门根据社会经济发展变化及当地土地市场行情拟定，报市政府批准后执行。
第六条 国有土地使用权出让计划、新增经营性房地产项目用地投放计划，由市土地行政主管部门会同计划、建设、财政等相关部门拟定。计划包括用地投放量、土地收入、土地开发投入等内容。计划报市政府批准后，由市土地行政主管部门负责组织实施，相关部门要积极配合以确保计划的落实。要建立以供给引导需求的用地供应机制。
第七条 建立健全土地公开交易制度。在本市市辖区范围内，所有按省政府要求纳入公开交易的土地交易行为，必须在佛山市土地交易中心办理手续。
第二章 国有土地使用权出让
第一节 出 让
第八条 国有土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向政府支付土地使用权出让地价或出让金的行为。
第九条 土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市土地行政主管部门会同建设部门共同拟定方案，按照规定的批准权限报经批准后，由市土地行政主管部门实施。
第十条 市土地行政主管部门与土地使用者签订土地使用权出让合同应按照平等、自愿、有偿的原则。
通过出让方式取得的土地使用权，可以依照国有土地使用权出让合同的约定进行转让、出租、抵押。
第十一条 土地使用权出让的最高年限按下列用途确定：
（一）居住用地七十年；
（二）商业、旅游、娱乐用地四十年；
（三）其余用途用地五十年；
土地出让年限自国有土地使用权出让合同规定应付齐出让地价或出让金之日起算。
第十二条 土地使用权出让，可采取协议、招标、拍卖的方式进行。新增经营性房地产用地必须以公开招标、拍卖方式出让。
第十三条 土地使用者通过协议出让方式取得土地使用权的，实行用地预约制度。土地使用者提出用地申请时，必须办理用地预约手续，与市土地行政主管部门签订用地预约协议。
第十四条 通过协议出让方式取得土地使用权，土地使用者需负责支付征地补偿费及征地有关税费的，在付清征地补偿费及征地有关税费后，市土地行政主管部门方可实施出让；使用旧区土地，土地使用者需负责拆迁补偿的，在土地使用者与被拆迁人签订拆迁安置协议后，市土地行政主管部门方可实施出让。
第十五条 土地使用者应在按土地使用权出让合同规定付清全部地价或出让金后三十日内到市土地行政主管部门办理登记，领取土地使用证。
第十六条 在规划批准文件仍生效时，因社会公共利益需要，需更改已出让地块的规划要求造成土地价值下调的，必须报经市政府批准后方可实施，并根据土地使用者的实际使用年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
第十七条 土地使用者需要改变原批准的土地用途或虽不改变土地用途但增加容积率的，必须取得市土地行政主管部门及市建设部门的同意，签订或重新签订国有土地使用权出让合同，调整出让地价或出让金。
第十八条 通过招标、拍卖出让方式取得房地产经营用地而未具有房地产经营权的土地使用者，可凭出让合同向有关部门办理出让地块的专项经营权。
第二节 国有土地租赁
第十九条 国有土地租赁是指国家以土地所有者的身份通过租赁方式将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者每年向政府支付地租的行为。国有土地租赁是国有土地使用权出让方式的补充，土地所有权人为出租人。
对经营性房地产开发用地，不得采取租赁的方式供地。
第二十条 国有土地租赁必须签订国有土地租赁合同。国有土地租赁合同由市土地行政主管部门与土地使用者签订。
土地使用者应在签订国有土地租赁合同并支付首期地租后三十日内到市土地行政主管部门办理登记。
国有土地租赁年限自国有土地租赁合同规定土地交付使用之日起算。
第二十一条 国有土地租赁的年限不得高于同一用途的国有土地使用权出让的最高年限。临时改变用途的用地最长期限不得超过两年。
第二十二条 通过国有土地租赁而取得的土地使用权（不含临时用地），经政府同意，土地使用者与市土地行政主管部门签订出让合同，缴齐地价或出让金后，可转为出让。
通过国有土地租赁而取得土地使用权的（不含临时用地），土地使用者领有土地使用权证，建成建筑物后，可以领取建筑物的房屋所有权证，并可依照国有土地租赁合同的约定连同建筑物进行转让、出租、抵押。
第二十三条 通过国有土地租赁而取得土地使用权的土地使用者，需改变土地用途或虽不改变土地用途但增加容积率的，必须取得市土地行政主管部门及市建设部门的同意，并需与市土地行政主管部门重新签订租赁合同，调整地租。
第三节 国有土地使用权的收回、续期和终止
第二十四条 市政府因实施旧区连片改造需要使用企业土地或企业需通过盘活存量土地资产用于解困，市土地行政主管部门可根据市政府的要求，对原用地者取得的土地使用权予以有偿收回。收回时对企业可给予适当补偿，补偿标准可根据土地取得方式、土地开发的实际情况确定。
第二十五条 通过出让或国有土地租赁方式取得的土地使用权，除法律、法规另有规定外，有下列情况之一者，市土地行政主管部门报市政府同意后可无偿收回土地使用权：
（一）国有土地使用权出让合同或国有土地租赁合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但因社会公共利益需要未获批准的；
（二）未按国有土地使用权出让合同或国有土地租赁合同约定缴交出让地价、出让金或地租且逾期超过六个月的；
（三）未按国有土地使用权出让合同或国有土地租赁合同约定的时间动工或竣工，且逾期超过两年的；
（四）未办理有关手续擅自改变土地用途的。
第二十六条 通过出让或国有土地租赁方式取得的土地使用权，除第二十五条所列的情况外，一般不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，经报市政府批准后方可收回。提前收回土地，应根据使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。
第二十七条 国有土地使用权出让合同或国有土地租赁合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应予批准。经批准续期的，应当重新签订国有土地使用权出让合同或国有土地租赁合同，依照合同约定支付出让金或地租。
第二十八条 土地使用权因土地使用年限届满、提前收回以及土地灭失等原因而终止。
土地使用权终止的，土地使用者必须在权利终止后十五日内办理注销登记。
第三章 国有土地使用权转让
第二十九条 土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权转移的行为，包括出售、交换和赠与。
土地使用权与地上建筑物、其他附着物的所有权，在转让时必须同时进行，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。
第三十条 未有建成建筑物或虽建成建筑物但需拆除重建的国有土地使用权转让，有下列情况之一者，转让方必须报经市土地行政主管部门及相关部门审核同意；依法应当报市人民政府批准的，由市土地行政主管部门及相关部门审核后报市政府批准。经批准后，转让双方方能签订土地转让合同：
（一）以有偿方式取得的国有土地使用权的首次转让；
（二）转让的土地使用权属以优惠价格（含限定自用，下同）出让方式取得的；
（三）转让的土地使用权属划拨方式取得的；
（四）转让同时改变土地用途的；
（五）土地使用权需要分割的；
（六）法律、法规规定应当报经批准的其他情况。
第三十一条 转让合同签订后三十日内，转让双方必须到市土地行政主管部门办理转让手续，否则按非法转让土地处理。办理登记后，转让合同方始生效。
转让双方缴齐应向政府缴交的各种款项，受让方取得转让方或拍卖机构允许其取得土地使用权的书面承诺后，市土地行政主管部门根据受让方的申请核发土地使用证。
第三十二条 有下列情况之一者，土地使用权不得转让：
（一）土地权属有争议的；
（二）未依法领取土地证书的；
（三）司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；
（四）县级以上人民政府决定收回土地使用权的；
（五）共有土地使用权未经共有人书面同意的；
（六）法律、法规禁止转让的。
第三十三条 任何单位或个人不得以规划、土地、房产等行政主管部门发出的许可证或文件作为合作条件与他人合作开发房地产或进行商品房预售、出售。
第三十四条 以出让方式取得的土地使用权，必须在缴清地价或出让金，取得国有土地使用权证，并按法律、法规的规定和出让合同约定对土地进行了投资开发后，方可进行转让。
未完成开发的房地产项目，符合前款条件，可实施项目转让。转让双方应到该项目原批准立项和开工计划的机关办理项目立项或开工计划的变更手续，到市土地行政主管部门办理核准和土地使用权变更登记手续，到建设部门办理有关变更手续。
第三十五条 以优惠价格受让取得的土地使用权经批准转让的，须重新签订出让合同，调整出让地价或出让金，并在转让方缴齐地价或出让金后，土地使用权方能转让。
第三十六条 以国有土地租赁方式取得的土地使用权经批准转让的，转让方到市土地行政主管部门办理出让手续，缴齐地价或出让金后，土地使用权方能转让。
第三十七条 以划拨方式取得的土地使用权经批准转让的，受让方应到市土地行政主管部门补办出让手续，签订出让合同，缴齐需补交的出让金。
第三十八条 职工按房改政策向单位购买的公有旧住房，经市房改部门审查同意后，若土地使用权是以划拨方式取得的，转让双方应向市土地行政主管部门办理转让手续。办理转让手续无需补交出让金，土地取得方式继续维持划拨。
职工将房改购得房屋再转售的，应按本办法第三十七条的规定处理，补交出让金的标准按市政府关于房改房上市的规定执行。
第三十九条 以划拨方式取得的土地使用权，在企业转制时，可按下列方式处置：
（一）若土地使用权以出让方式处置的，应补办出让手续，签订出让合同，缴齐应补的出让金。
（二）若土地使用权以租赁方式处置的，应办理国有土地租赁手续，签订国有土地租赁合同。
（三）若土地使用权以作价入股方式处置的，转制企业必须与土地行政主管部门签订出让合同，以有资质的土地评估机构确认的评估价作为出让地价，并以出让地价折算成相应股份。但土地使用权作价折算的股本额不得低于审核确认的土地使用权作价总额除以股票的溢价倍数；土地使用权作价入股占有国有资产总股本的比例也不得低于土地使用权作价总额占进入转制企业的国有资产总额的比例。
企业转制所享受的优惠政策，按照市政府的有关规定执行。
第四十条 农村集体土地使用权需依法处分给本农村集体组织以外的公民、法人或其他组织的，集体土地必须办理征用，并补办出让手续后，方能转移土地使用权。
第四十一条 符合土地利用总体规划并依法取得集体所有土地建设用地使用权的本农村集体企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移的，转移双方应当到市土地行政主管部门办理变更登记手续。
第四十二条 因设定抵押的抵押物处分造成土地使用权转让的，按土地使用权的取得方式，参照本章的规定办理权属变更手续。
需缴付地价或出让金的，属拍卖方式处分的，由拍卖企业在拍卖所得价款中划转给土地行政主管部门；属非拍卖方式处分的，由受让方负责缴付给土地行政主管部门。
第四十三条 用作商品房销售的用地，必须是经出让的国有土地，用地有下列情况之一者，不能发放预售房许可证，不得预售或出售：
（一）未领有《土地使用证》。
（二）属优惠地价供给的出让土地；
（三）土地使用权已设定抵押；
（四）其他不得预售或出售的情形。
第四十四条 土地使用权转让有下列情况之一者，必须进行土地评估，并明确土地价值的归属，将评估结果告知受让方：
（一）企业转制涉及划拨土地使用权处置；
（二）划拨土地没有建成建筑物；
（三）划拨土地虽建成建筑物，但转让后需改变用途或需进行拆建的；
（四）出让土地属优惠价格取得，并且没有建成建筑物的；
（五）属国有土地租赁方式取得的。
第四十五条 属下列情况之一者，经市土地行政主管部门审核，双方可直接办理土地权属转移手续，不作转让处理：
（一）经企业主管部门同意，本系统内部的合并或析产；
（二）权利人更名；
（三）属理顺历史上代征地后的权属关系而进行的土地交换；
（四）继承。
第四章 国有土地使用权出租
第四十六条 国有土地使用权出租是指国有土地使用者将合法取得的土地使用权租给承租人使用，由承租人取得承租的他项权利，并由承租人向土地使用权人支付租金的行为，土地使用权人为出租人。
出租地上建筑物、其他附着物时，其使用范围内的土地使用权随之出租。
第四十七条 以出让、租赁方式取得的土地使用权，办理出租登记后方可出租。
优惠价格出让的土地使用权出租，出租人应与土地行政主管部门重新签订出让合同或补签国有土地租赁合同，付齐地价、出让金或首期地租，办理登记后，土地使用权可以出租。
划拨的土地使用权出租，出租人应与土地行政主管部门补签出让合同或国有土地租赁合同，付齐出让金或首期地租，办理登记后，土地使用权可以出租。
第四十八条 土地使用权出租，租期最长不得超过土地出让或租赁年限。
第四十九条 承租的土地可以转租，但必须经出租人同意。
土地使用权出租或转租，出租人必须继续承担原出让合同或国有土地租赁合同所规定的义务。
第五十条 土地使用权出租或转租，应依法签订合同，并在合同签订后十五日内到土地行政主管部门办理登记，承租方领取土地他项权利证明书。
土地使用权出租由租赁双方共同办理登记。土地使用权转租由出租人转租人以及转租的承租方一同办理登记。
土地使用权出租合同经登记后方始生效。
土地使用权出租关系终止，双方必须在出租期限终止后的十五日内到土地行政主管部门办理注销登记。
第五章 土地使用权抵押
第五十一条 土地使用权抵押是指债务人或者第三人不转移对土地使用权的占有，将该土地使用权作为债权的担保，债务人不履行债务时，债权人有权依照规定处分该土地使用权并从所得价款中优先受偿的行为。
土地使用权人抵押地上建筑物、其他附着物时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。
第五十二条 下列土地使用权可以抵押：
（一）以出让方式取得的土地使用权，缴齐地价或出让金，取得国有土地使用权证的；
（二）以国有土地租赁、划拨方式取得的土地使用权，建成建筑物，取得国有土地使用证和房屋所有权证或房地产权证的；
（三）农村集体的建设用地（不含村民住宅用地），领有土地证并建成建筑物，土地使用权抵押经土地所有者同意的；
（四）依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。
上款第（二）、（三）项的土地使用权抵押时，必须是连同其地上建筑物所有权同时抵押。
第五十三条 土地使用权抵押须进行地价评估，除出让取得的土地使用权之外，评估结果必须报土地行政主管部门备案。地价评估必须明确土地价值的归属。
第五十四条 土地使用权可以分次或分割抵押，但抵押人所担保的债权不得超出抵押物归属抵押人的价值。
第五十五条 有下列情形之一的土地权利不得抵押：
（一）土地所有权；
（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地，但本办法第五十二条第（三）、（四）项规定的除外；
（三）利用划拨土地兴办的学校、幼儿园、医院所涉及的土地使用权；
（四）土地权属有争议的；
（五）依法被查封或其他形式限制土地权利的；
（六）其他依法不得抵押的土地使用权。
第五十六条 抵押人和抵押权人应当签订土地抵押合同。抵押合同应当包括以下内容：
（一）被担保的债权数额；
（二）债务人履行债务的期限；
（三）抵押物的名称、面积、位置、等级及价值归属；
（四）原批准的用地条件。
第五十七条 处分抵押财产所得，可按下列情况受偿：
（一）抵押的土地使用权为出让方式取得，处分抵押财产所得，抵押权人可依法优先受偿；
（二）抵押的土地使用权以优惠价格出让方式取得或出让时限定为自用的，处分抵押财产所得，应缴纳地价或出让金的差价（即原享受的优惠价值）后，抵押权人可优先受偿；
（三）抵押的土地使用权为国有土地租赁方式取得的，处分抵押财产所得，应缴纳地价或出让金后，抵押权人可优先受偿；
（四）抵押人的土地使用权为划拨方式取得，处分抵押财产所得，缴纳土地出让金后，抵押权人可优先受偿。
第五十八条 土地使用权抵押，当事人必须在抵押合同签订后三十日内到土地行政主管部门办理登记，抵押权人领取土地他项权利证明书。
土地使用权连同地上建筑物、附着物一并抵押，当事人必须在抵押合同签订后三十日内，到房产管理部门办理登记。房产管理部门在办理登记前，应把有关申请资料送土地行政主管部门，在土地行政主管部门查验后，房产管理部门方能办理抵押登记。
土地使用权抵押经登记方始生效。
土地使用权抵押因担保债权的消灭而终止，当事人应在抵押终止后十日内到土地行政主管部门办理注销登记。
第六章 地价、出让金、地租、闲置费的确定原则
第五十九条 本办法所指的出让地价是指土地取得费、土地开发费、土地增值收益构成的土地价格。土地出让金是指政府以所有者身份应取得的土地纯收益。
第六十条 土地使用权出让地价，经公开交易的以成交价确定；其他按政府批准的基准地价，对地块的环境因素、区位因素、时间因素、容积率因素进行修正后确定。
第六十一条 土地使用权出让金，按市政府确定的标准计收。
第六十二条 国有土地租赁的年地租，根据土地取得方式按应缴地价或出让金的十五分之一计收。
第六十三条 土地闲置费标准，按市政府有关规定执行。
第六十四条 土地行政主管部门收取地价、出让金、地租的适用标准，以土地行政主管部门受理土地登记申请之日执行的标准为准。
第七章 法律责任
第六十五条 未经批准多占土地、未达到转让条件擅自转让、未经批准擅自改变土地利用现状、不按规定及时办理土地使用权登记的，要依法追究相应法律责任。
第八章 附 则
第六十六条 本办法适用于佛山市市辖区。南海市、三水市、高明市可参照本办法制定具体实施办法。
第六十七条 本办法由佛山市土地行政主管部门负责解释。
第六十八条 市政府此前发布的有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。
第六十九条 本办法自颁布之日起一个月后施行。
