您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

政府采购投诉处理决定亟须规范

作者：谷辽海
来源：经济参考报
发表时间：2006年2月22日
（本文原始出处：谷辽海所著的《法治下的政府采购》）

政府采购投诉处理决定是行政主体根据投诉人的申请，为解决采购人、代理机构与供应商之间在货物、工程和服务的采购过程中所发生的争议，而由行政主体（即我国各级财政机关）就政府采购争议事实的认定、实体法及其程序法的适用，通过对当事人和相关事实的调查，在证据确凿、事实清楚的前提下，适用相关法律法规，并参照行政规章，依法作出书面裁决的具体行政行为，是我国各级财政机关在政府采购实践中运用最为广泛的执法手段。

《政府采购法》实施三年来，从中央到地方，各级财政部门处理了大量的政府采购投诉案件。然而，目前的政府采购投诉处理决定参差不齐，五花八门，带有普遍性的问题，不是“缺斤少两”，就是轻描淡写，必备要件残缺不全，很少将投诉意见和争议焦点全面反映在投诉处理决定中，我们几乎看不到行政主体运用证据和法律，对投诉意见逐一进行阐述、肯定和否定。

投诉处理决定作为具体行政行为，其所具有的法律特征有：其一，行政机关对与政府采购行政管理相关的民事纠纷作出行政裁决。需要说明的是，该民事纠纷与政府采购合同的履行无关，但与政府采购行政管理活动密切相关，主要是采购主体与供应商在合同缔结过程中所发生的争议。由于现行法律明确将政府采购合同确定为民事合同，故政府采购当事人之间的争议应该属于民事纠纷，合同签订后，履行过程中所发生的争议应该适用《合同法》，故这里也就排除了行政主管的范围，而应由法院或仲裁机构处理；但在书面合同签署之前，缔结过程中所发生的争议应属于财政机关处理。其二，各级财政部门是政府采购活动争议行使管辖权的行政主体。没有《政府采购法》的专门授权，其他任何行政主体均不能成为政府采购争议裁决的执法主体。其三，行政裁决是各级财政部门行使行政裁决权的活动，一旦作出投诉处理决定即具有公定力、确定力、拘束力、执行力等法律效力。而不管纠纷当事人是否同意或者是否承认，都不会影响投诉处理决定所应有的法律效力。对此，相对人如果不服的，只能申请行政复议或提出行政诉讼。

由于投诉处理决定是一种可诉的具体行政行为，为了经得起司法审查，行政主体所实施的投诉处理决定应该具备相应的内容和形式要件，必须符合一定的要求。投诉处理决定分别由首部（制作机关、文种名称、编号、各方当事人的基本情况、案由、审查结果等）、正文（事实、理由、处理结果）和尾部（交待有关事项、签署、日期、用印、附注说明）三部分组成。任何一种法律文书都有其明确的法定内容。解决实体问题的文书，应以相关的实体法为依据；解决程序问题的文书，应以相关的程序法为依据。在首部，应具备当事人各方的基本情况，投诉人申请事项、案情事实等部分内容，而这些内容都有法定的要求和写明的要素。案件由来、审查机构和方式应该明确，从而便于人们了解该案在行政审查程序上是否合法。正文部分应该写明发生争议的内容，争议的相关事实和证据，争议的事实，一般应先概况写明投诉人所提出的对采购过程异议的主要内容及相关证据，被投诉人即采购主体对供应商的质疑答复意见及相关证据。由于目前我国实践中将质疑程序作为前置程序，相关的行政规章也有明确规定，尽管笔者曾经在多篇文章中存有异议也质疑过多次，说明政府采购救济途径中的质疑程序非法定的必经程序。这一点，笔者认为，还须引起行政主体的足够重视。

不同意见均应该反映在投诉处理决定中。在五彩缤纷的政府采购案件中，当事人之间、当事人与行政主体之间，都有可能存在相反或不完全一致的看法。这些不同的观点在投诉处理决定中应该有所体现。对一些争执的焦点要准确地予以记载并进行分析、说明，为明确是非曲直提供事实基础。现在许多行政主体对自己不利的以及争议焦点没有如实地反映在其处理决定书中。对于一些分歧和争执不能采取回避的态度，而应该充分运用事实和法律进行论证和辩驳，增强具体行政行为的说理性，以反映解决问题的透明度。

争议发生的时间、地点、内容、情节和因果关系等在正文中交待清楚。由于法律明确规定，行政主体在行政诉讼案件中承担举证责任，故在投诉处理过程中，首先应该有思想准备，对每段事实的认定，均须有足够的证据以及法律依据作为支持。认定事实一定要注重证据，包括书证物证，当事人陈述，证人证言，勘验笔录、现场笔录、鉴定结论、视听资料、电子证据，等等。在理由部分尤须注意的是，行政主体一定要依据相关的法律法规条款，以及参照的行政规章条款；应搞清楚不同法律的层级效力，在法律法规都没有规定的情况下，才允许适用行政规章。在援引法律法规、行政规章时，必须说明具体所适用的条款，而不能笼统地说依照某法律的有关规定。

总之，投诉处理决定应该针对投诉事项进行条分缕析、深入论证，有的放矢，阐明事理。所阐述的理由，论点和论据之间应该自然衔接，合乎事理，恰如其分，使事实和理由相一致，结构严谨清晰，表达准确，说服力强，令人信服。

（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师，本文最初来源于谷辽海先生的新作《法治下的政府采购》，本次发表时经过作者删节）

邮电部


邮电固定资产投资管理信息系统实施管理办法（试行）
1995年10月11日，邮电部

固定资产投资是社会维持简单再生产和扩大再生产的重要手段。适度的投资规模、合理的投资结构、最佳的投资效益，对于实现国家经济发展战略，保证邮电通信持续、快速、健康地发展具有重大意义。及时、准确、完整地获得邮电固定资产投资规模、结构和效益的有关信息，是建立投资的宏观调控体制，制定行业发展政策的重要依据。为全面加强对邮电固定资产投资的宏观管理，部建立了“邮电固定资产投资管理信息系统”（以下简称“系统”），对邮电固定资产投资项目从立项至建成投产全过程的所有信息实行全面、系统、准确地跟踪管理。
该“系统”是由投资项目信息的指标体系；输入、输出表式；数据库及应用软件；项目的统一编码、传输渠道以及运行维护制度等所组成的信息系统工程。在业务上包含了基本建设、技术改造投资计划和统计，在管理上涉及到计划、基建、财务、信息中心等部门。为保证系统运行的质量和效率，相关部门和人员做到密切配合，特制定本实施管理办法。
一、系统的作用
（一）对全行业邮电固定资产投资的规模、结构、效益等信息进行定期采集、分析，为投资的宏观决策提供依据。
（二）反映邮电固定资产投资计划的执行、完成及需求情况，为检查和编制投资计划提供重要信息。
（三）及时反馈部属重要项目的工程进展情况，如计划安排、完成以及资金到位等信息，为加强部属重要项目的管理和决策提供依据。
（四）对邮电固定资产投资活动中存在的带有方向性、战略性以及结构性等重要问题进行分析和预测。
二、管理范围和内容
本系统中所有信息的来源均从项目信息中提取。因此必须填列项目的所有信息。按现行的管理职责划分如下：
（一）基建大中型和技改限上项目（含国家重点建设项目）
（二）部管小型项目
（三）省内二级干线传输项目
（四）省会城市市话项目
（五）总投资3000万元以上省管项目（除3－4以外）
以上范围内的项目，按项目管理，将项目信息报部。每月2日前将其中第1项中的跨省（区）国家重点建设项目，按部给定的统一标识报部；其他项目信息在省局均汇总成报表形式报部。其余项目信息按部要求的时间报部。各省邮电管理局可根据需要自定地（市）、县上报省局项目的限额。
项目信息反映建设项目从项目建议书、可行性研究报告、初步设计、年度计划安排、计划完成、直至竣工验收的全过程信息。指标内容分为八类，共232个指标。
三、信息采集与传递
本系统对信息采集和传递工作实行统一管理、分级负责、逐级上报的原则。
（一）指标体系
本系统将邮电投资计划与投资统计的指标合为一套指标。指标体系设计的原则是全面、系统、动态和实用。实行统一的指标设置、统一的输入、输出表式、统一的信息分类编码、统一的指标解释四个方面的标准化。指标体系是根据部宏观管理需要设置的，各省局根据本身需要可以增设指标，但不能变更和影响部定指标。上报部时必须按部统一的要求填报数据。
（二）信息采集
信息采集的质量是系统运行的基础。为保证信息的准确和及时，要求所有项目的信息必须以“邮电固定资产投资管理信息系统指标解释”的口径填报。根据各级管理部门确定的项目管理限额，凡属要求录入的信息，业务人员都要认真审核及时录入。
（三）信息传递
省－部级：利用全国公用分组交换网，采用项目报送和汇总报表相结合的传递方式。
省邮电管理局：建立省局局域网。利用局域网将省局相关业务处室的微机联接，做到分别录入、资源共享。
地－省级：利用省内数字传输网络，报送方式省局自定。
四、组织管理和职责分工
邮电固定资产投资管理信息系统的组织和协调工作由部计划建设司负责，部信息中心提供技术支撑。各省局投资计划管理部门都要将信息系统的建立和运行，做为计划管理工作的重要组成部分，做为加强投资宏观管理的重要手段认真抓好，并由主管投资工作的领导同志负责组织和协调。
（一）投资计划管理部门的职责
1．具体组织本省局内的系统建设和试运行工作。
2．对投资项目进行清理审核，实行规范化管理。
3．负责组织原始数据的采集、审核和录入。
4．由于各省局机构设置不同，系统覆盖的业务范围有的省局涉及到几个处室，为保证信息的完整和及时，省局投资计划管理部门负责组织、协调与信息部门及相关业务处、室的工作，并将系统需填报的录入指标落实到具体处室和业务人员，如业务人员工作有变动，请及时告部计划建设司。
5．负责省内的投资计划、统计管理人员的业务培训和指导。
（二）信息部门的职责
1．负责部－省以及省内投资信息的传送和接收工作。
2．建立省内信息传输网络，配置系统所需的设备。
3．建立省局内联接相关业务处（室）终端的局域网。
4．做好系统软、硬件的维护和技术咨询。
5．负责省内系统维护人员的技术培训和指导。
本系统提供给各省管局的软件属于源程序，仅限于部内使用。关于系统软件版本的修改和升级，由部统一负责组织实施。